ARTIGO ORIGINAL
GONÇALVES, Jaqueline de Oliveira [1], OLIVEIRA JÚNIOR, Nilson José de [2], LIMA, Orlem Pinheiro de [3], ARAÚJO, Paulo César Diniz de [4], MADURO, Márcia Ribeiro [5], SOUZA, Andréa Lanza Cordeiro de [6], ZOGAHIB, André Luiz Nunes [7]
GONÇALVES, Jaqueline de Oliveira. Et al. Intersetorialidade como estratégia da gestão pública: um estudo de caso sobre do Programa Bolsa Família. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 12, Vol. 14, pp. 149-170. Dezembro de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/intersetorialidade, DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/administracao/intersetorialidade
RESUMO
Este artigo resulta de uma pesquisa bibliográfica, documental e estudo de caso e versa à respeito da “Intersetorialidade como estratégia de gestão pública: um estudo de caso acerca do trabalho executado no programa bolsa família”. Tem por objetivo refletir à respeito da relevância do trabalho intersetorial, como sendo uma estratégia de gestão pública, trazendo, como exemplo, o Programa Bolsa Família, desenvolvido pelo Ministério da Cidadania, Ministério da Saúde e Ministério da Educação. Tal programa visa melhorar as condições de vida das famílias em situação de pobreza e extrema pobreza no Brasil. Por meio do estudo, pretendeu-se dissertar acerca da historicidade da Gestão Pública, compreender sobre intersetorialidade, conhecer e identificar as ações intersetoriais desenvolvidas no Programa Bolsa Família e avaliar os resultados alcançados das áreas envolvidas. Foi possível perceber, como principais resultados, a redução da extrema pobreza, redução na mortalidade infantil, a diminuição da desnutrição e redução do abandono escolar, tendo a intersetorialidade como fundamental estratégia para intensificar os resultados.
Palavras-chave: Intersetorialidade, Gestão Pública, Programa Bolsa Família.
1. INTRODUÇÃO
O Estado tem o compromisso de promover melhores condições de vida aos seus cidadãos por meio dos serviços essenciais e básicos para o ser humano como: Saúde, Educação, Assistência Social e outros, preconizados na Constituição Federal de 1988 e gerenciados pela administração pública. O modelo administrativo das políticas públicas em vigor trabalha com diversos setores, cujos mesmos têm objetivos diferentes a serem alcançados, sendo executados de forma individual, fragmentada e isolada, tornando-se desarticulados e ineficientes para o cidadão, não correspondendo aos anseios da sociedade brasileira. Grandes são os desafios da administração pública para conseguir se adaptar às mudanças contemporâneas no país, contudo, há um esforço contínuo para obter respostas mais efetivas do governo em relação à efetividade dos serviços públicos ofertados à população brasileira.
Diante de tais dificuldades, a execução das políticas públicas tem sido alvo de discussões de alguns autores, relatando que, nos dias atuais, as políticas têm dificuldades macros para o enfrentamento dos problemas setoriais. O Estado precisa estar atento à prestação dos serviços públicos ofertados ao cidadão, sendo assim, para cumprir as funções administrativas, é necessário lançar mão de ferramentas e estratégias diferentes, como, por exemplo: as relações entre as Políticas Públicas para obter resultados efetivos, a chamada intersetorialidade. Nos últimos anos, a intersetorialidade está sendo utilizada na gestão de algumas políticas públicas, como, por exemplo, o caso do Programa Bolsa Família, desenvolvido pelo Ministério da Cidadania, Ministério da Saúde e Ministério da Educação. Sendo assim, o problema central desta pesquisa pauta-se na seguinte pergunta: Qual a relevância da intersetorialidade na gestão pública?
Por tanto, o presente artigo pretende analisar a relevância à respeito do trabalho de integração setorial das políticas, como sendo uma estratégia utilizada na gestão pública, a partir do exemplo do trabalho intersetorial do Programa Bolsa Família. Contudo, é necessário trabalhar os objetivos específicos; descrever acerca da historicidade da Gestão Pública, compreender sobre intersetorialidade, conhecer e identificar as ações intersetoriais desenvolvidas no programa bolsa família e avaliar os resultados alcançados dos setores envolvidos. Segundo Minayo (2008, p. 22), a “metodologia inclui as concepções teóricas da abordagem, o conjunto de técnicas que possibilitam a construção da realidade e também o potencial do pesquisador”, portanto, os procedimentos metodológicos utilizados no artigo, foram da natureza de pesquisa aplicada, pois busca-se por soluções para problemas concretos e imediatos.
Quanto aos objetivos metodológicos, dar-se-á através de pesquisa exploratória, conhecendo melhor o objeto do tema abordado. Quanto à natureza das informações, estas serão analisadas de forma quanti-qualitativa, por meio de pesquisas bibliográficas, documentais e estudo de caso. Para o embasamento teórico, foram utilizados artigos, dissertações de mestrado e livros, já nos dados coletados para o estudo, utilizou-se fonte primária e secundária, por meio de documentos e dados extraídos dos sites (internet). As plataformas utilizadas para obtenção dos dados forram: Ministério da Cidadania (antigo Ministério do Desenvolvimento Social – MDS), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA e portal do Ministério da Saúde, limitando-se até o ano de 2018, utilizando-os para subsidiar as análises dos resultados que foram alcançados com o trabalho intersetorial.
O tema escolhido para esta produção científica justifica-se pela relevância e contribuição no âmbito profissional; proporcionando um norte para os técnicos atuantes na área administrativa do poder público, visando assegurar o princípio da eficiência, no âmbito acadêmico, visto que o estudo agrega dados às pesquisas científicas existentes, auxiliando na busca pela compreensão, bem como há uma relevância no âmbito social, tornando público para as pessoas que, em grande parte, não tem conhecimento do assunto.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
O referencial teórico dessa pesquisa científica tem como objetivo apresentar uma revisão literária à respeito da Intersetorialidade utilizada nas políticas públicas, sendo vista ou não como relevante para a gestão pública, cujo propósito é o de fundamentar as análises a partir do conhecimento coletado, possibilitando a conclusão dessa pesquisa.
2.1 RESGATE HISTÓRICO DA GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL
Com o passar dos anos, a administração pública brasileira modificou-se, e, para compreendermos as principais mudanças ocorridas até a atual gestão pública no país, precisamos conhecer sua trajetória histórica. Para tanto, faz-se necessário conceituar o termo administração pública, que, segundo Paludo (2012, p. 21):
A administração compreende todo o aparato existente (estrutura e recursos; órgãos e agentes; serviços e atividades) à disposição dos governos para a realização de seus objetivos políticos e do objetivo maior e primordial do Estado: a promoção do bem comum da coletividade.
Junquilho (2010, p. 16) ressalta que “definir o conceito de administração pública não é fácil, dada a sua amplitude e complexidade”. Esse conjunto composto por entidades que exercem as ações administrativas sempre terão seus objetivos em prol do interesse público. Alguns autores definem a administração pública em dois sentidos; subjetivo e objetivo, um, de fato, complementa o outro. O sentido da administração pública subjetiva compreende as entidades (pessoas jurídicas,) a quem a lei atribui o exercício daquelas atividades, os órgãos (unidades despersonalizadas) e os agentes (pessoas naturais), ou seja, seus sujeitos e atividade desenvolvida pelo Estado voltada à consecução do bem coletivo. Já o sentido da administração pública objetiva, compreende-se as atividades do Estado ou funções administrativas exercidas pelos agentes, ou seja, seu objeto de atuação (MEIRELLES, 2001).
Entendendo os conceitos da administração, podemos iniciar um recorte histórico a partir de 1930 a 1945, no período da era Vargas, no Brasil, tempo de importantes mudanças na atuação dos governos e desenvolvimento dos padrões técnicos por meio da reforma administrativa, reorganizando o aparato estatal e criando novos métodos de trabalhos burocráticos. De 1946 a 1964, vivenciou-se o período denominado de Estado para o desenvolvimento, por motivo do aumento dos serviços públicos, da máquina estatal, resultando até na atenção dos países ricos para a criação de condições de investimentos em países pobres. Foram criadas várias instituições da administração direta. A partir do governo de 1964, o ambiente reformista foi fortemente influenciado pela ascensão militar.
Os anos de 1965 a 1979 deram vida ao Estado intervencionista, período da ditadura militar no Brasil e da promulgação do Decreto Lei Nº 200, que estabelecia diretrizes para a Reforma Administrativa, com intuito de ofertar serviço público com maior eficiência operacional, criando parâmetros referentes à desburocratização e desestatização. A partir da década de 80, a administração pública mudou seus objetivos, com o foco em melhores resultados possíveis com o mínimo de gastos, por meio da promulgação da Constituição Federal de 1988, que nos trouxe os princípios norteadores dos parâmetros da administração pública, são eles: os princípios da Legalidade, da Impessoalidade, da Moralidade e da Publicidade. Em 1995, tivemos a Reforma Gerencial, por meio de um plano diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o ministro da época, Luiz Carlos Bresser, dissertou sobre a reforma:
A Reforma Gerencial de 1995 pode ser vista sob dois ângulos: o estrutural e o da gestão. Sob o ângulo da gestão, um número crescente de organizações públicas vem elaborando planos estratégicos no quadro de uma administração por resultados, (…) motivação positiva dos servidores públicos que alcançam metas ou apresentam melhores desempenhos(…) (BRESSER-PEREIRA, 2008b, p.150).
Três anos depois, tivemos, como resultado das discussões no congresso, a implantação da Emenda Constitucional Nº 19, de abril de 1998, um dispositivo que modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, como, por exemplo, acrescentando o princípio da eficiência.
Em 1998 a Emenda Constitucional nº 19 trouxe à Constituição o princípio da Eficiência na administração pública para atuar de modo adequado frente aos meios que possui e aos resultados a serem obtidos, racionalizando a máquina administrativa e aperfeiçoando a prestação do serviço público (…) (MARTINS, 2008).
Por tanto, após esse período, o Brasil inicia o trabalho de Gestão Pública, que é responsável pelo desenvolvimento político, econômico e social do país. Para isso, é necessário idealizar, planejar, organizar, executar, gerir e alcançar objetivos e metas, para enfim, realizar a gestão de forma eficiente e eficaz. Para Lima (2006), gestão é a capacidade de fazer o que precisa ser feito e a proposta da gestão é sempre a melhor relação entre recurso, ação e resultado.
2.2 INTERSETORIALIDADE
Na gestão pública contemporânea, formas de trabalho estão sendo deixadas de lado e outras estão surgindo. As ações executadas pelas políticas públicas precisão obedecer ao princípio da eficiência (custos), mas também à eficácia (resultados) e efetividade (impactos). Visando alcançar esses objetivos, atualmente, as políticas públicas estão trabalhando em conjunto com diversos setores distintos, tornando-se completa e fortalecida, para alcançar maiores metas e melhores resultados, surgindo o trabalho intersetorial ou intersetorialidade. Para Junqueira (1998, p.12) o conceito de intersetorialidade “surge como uma possibilidade de solução integrada dos problemas do cidadão, considerando-o na sua totalidade”. No Brasil, esse debate ganhou iniciou a partir da década de 1990, advindo das discussões sobre previdência, assistência social e saúde, contudo, seu impulso ocorreu nos anos 2000, ganhando força com a consolidação das políticas públicas sociais que perpassam pelos setores governamentais, tais como saúde, educação, assistência social, previdência, dentre outros.
São variados os significados atribuídos à intersetorialidade, sendo que os conceitos são objetivos e têm, em sua essência, a articulação entre setores, como discorrem Feuerwerker e Costa, (2000, p.32) “as ações intersetoriais são movidas pela articulação entre sujeitos, de setores distintos e construída pela necessidade das pessoas e dos setores para enfrentar os problemas”. Para a gestão pública, demandas recorrentes requerem novas práticas a serem desenvolvidas, não como políticas distintas, mas como setores que complementam-se e isso pode ocorrer por meio da intersetorialidade, que visa a superação das práticas fragmentadas, sendo, geralmente, trabalhadas pelas políticas públicas. Para Junqueira (1998, p.14) ela é vista como uma “articulação de saberes e experiências de planejamento, realização e avaliação de ações para alcançar efeito sinérgico em situações complexas visando o desenvolvimento social, superando a exclusão”.
Baseado na afirmação supra citada, a articulação entre as redes básicas de Assistência Social, Saúde e a Educação são a base do Programa Bolsa família, sendo um exemplo de uma política intersetorial, elaborado e executado por meio das ações integradas e articuladas entre o Ministério da Cidadania, Ministério da Saúde e Ministério da Educação, voltados ao combate à pobreza no país. A partir desse encontro setorial, dando ênfase à uma nova estratégia de gestão da administração pública, diversos aspectos são trabalhados envolvendo as famílias beneficiárias. Para isso, as ações intersetoriais devem estar em consonância com os objetivos, com as equipes da assistência social e saúde, trabalhando junto com as equipes das escolas, de forma que essa ligação de cada atribuição e competência comecem a unificar-se para efetivação do programa.
Como uma gestão voltada para o social, o programa é coordenado por grupos de trabalhos intersetoriais (assistência social, saúde e educação) nos três entes federativos (Federal, Estadual e Municipal), que fomentam e gerenciam as ações a serem desenvolvidas. A relação entre a política social desenvolvida no Programa Bolsa Família e sua estratégia de gestão intersetorial torna-se uma união com possibilidades de efetivação, e, assim, Junqueira (1999, p. 27) argumenta que:
A qualidade de vida demanda uma visão integrada dos problemas sociais. A gestão intersetorial surge como uma nova possibilidade para resolver esses problemas que incidem sobre uma população que ocupa determinado território. Essa é uma perspectiva importante porque aponta uma visão integrada dos problemas sociais e de suas soluções. Com isso busca-se otimizar os recursos escassos procurando soluções integradas(…).
As medidas intersetoriais previstas no PBF podem fortalecer os resultados e exercer um impacto significativo. Como trata-se de um programa de grande dimensão e complexidade, é natural que existam dificuldades a serem superadas como, por exemplo: cobertura das equipes saúde da família; compatibilidade de agendas das três áreas para o planejamento; sensibilização do gestor atual; e comprometimento dos profissionais. Incluir a intersetorialidade como eixo de operacionalização no campo da gestão púbica é um desafio, pois, historicamente, a administração pública não foi organizada por esse viés.
2.3 PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
No Brasil, ao final da década de 1990, iniciou-se várias discussões acerca da implantação de políticas de enfrentamento à pobreza no país, pois o trabalho desenvolvido pelos setores da administração pública não conseguiam alcançar sua efetivação total no seu dia à dia e muito menos auxiliar no combate à pobreza, trabalhando, cada setor, de forma isolada. O governo vigente precisava utilizar de formas diferentes estratégias para desenvolver políticas que elevassem o âmbito social do país, contudo, a partir dos anos 2000, surgiram novas políticas públicas, cujos modelos de programas sociais baseavam-se na transferência de renda direta aos beneficiários. Criaram um conjunto de programas sociais, de transferência de renda direta, de áreas distintas, tais como: O bolsa escola, desenvolvido pelo Ministério da Educação, o bolsa alimentação do Ministério da Saúde, o cartão alimentação, de responsabilidade do Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, e o vale gás, do Ministério de Minas e Energia.
Todos os programas eram independentes em seus planejamentos, objetivos e operacionalização. Os setores públicos responsáveis por cada programa social utilizavam as informações dos beneficiários de forma individualizada, ou seja, cada setor realizava a inscrição dos seus beneficiários, refletindo na multiplicidade de cadastros e no acúmulo de benefícios para um número reduzido de pessoas, deixando descoberto um quantitativo expressivo da população em situação de vulnerabilidade social. Sendo assim, desenvolviam suas ações de forma autônoma, focalizada e fragmentada, como afirma Martins (2004, p. 1):
A principal definição de partida é que a fragmentação é o resultado de um processo descoordenado, inconsistente e incoerente de formulação/implementação de políticas, programas ou projetos. A fragmentação pode ser atribuída à falta de coerência, consistência e coordenação. A diferenciação entre esses termos é, em alguns casos, tênue.
Podemos notar que o trabalho setorial não estava sendo eficaz nem para o poder público e nem para a população, faltava gestão. Mas as adequações continuaram, e, em 2001, houve a necessidade de criar um instrumento de gestão do governo federal para organizar todas as informações, identificando e caracterizando a situação socioeconômica das famílias, dando origem ao Cadastro Único, considerado a porta de entrada dos usuários para adquirir os benefícios sociais.
O Cadastro Único para programas sociais – CadÚnico é instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda, a ser obrigatoriamente utilizado para seleção de beneficiários e integração de programas sociais do governo federal voltados ao atendimento desse público (BRASIL, 2001, Art. 2º).
Após a criação do Cadastro único como ferramenta de gestão das políticas públicas de transferência de renda direta ao beneficiário, o Estado precisava ampliar o atendimento às famílias em situação de vulnerabilidade social e acompanha-las no acesso aos serviços públicos, para tanto, o governo federal unificou os programas de transferência de renda direta por meio da Medida Provisória Nº 132, de 2003, posteriormente convertida na Lei Nº 10.836, de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Família – PBF. Silva e Lima (2010, p. 33) afirmam que:
A unificação dos programas de transferência de renda representa uma evolução e inovação no âmbito desses programas em implementação no Brasil a partir de 1995. Propõem-se a uma maior racionalização e simplificação do acesso da população aos referidos programas.
Neste contexto, o PBF se constitui em um programa de transferência de renda direta com condicionalidades, destinado às famílias em condição de vulnerabilidade social, visando o alívio imediato da pobreza e extrema pobreza e à garantia da ampliação do acesso aos serviços públicos nas áreas da Saúde, Educação e Assistência Social, preconizados na Constituição Federal 1988, contando-se com ações complementares para a promoção das famílias (BRASIL, 2004). Para adentrar ao PBF é necessário estar dentro de um perfil socioeconômico de pobreza ou extrema pobreza, e, para receber o benefício, faz-se necessário cumprir algumas condições das redes de serviços das áreas da Assistência Social, Saúde e Educação (dependendo do perfil dos componentes da família). O trabalho intersetorial deste programa tem, como ponto de partida, por meio da política de Assistência Social, o manuseio do sistema de gestão de programas sociais do governo federal, o Cadastro Único, que tem como foco a população de baixa renda.
Seus técnicos desenvolvem o trabalho de busca ativa dessas famílias, construindo e atualizando o mapa da pobreza no Brasil, cujo mesmo era realizado nas pesquisas nacionais como PNAD e Censo IBGE. Esse trabalho correlaciona essa população aos demais programas sociais (de diferentes setores) que auxiliam no combate à pobreza, dentre eles o Programa Bolsa Família – PBF. No caso do PBF, o Cadastro Único tem, como atribuição: cadastrar; identificar as famílias no perfil; atualizar o cadastro dos beneficiários, no limite máximo de 24 meses ou toda vez que houver qualquer mudança na situação da família (nasceu, morreu, trocou de endereço, transferiu de escola); migrar as informações para os sistemas das áreas da Saúde e Educação; realizar suas coletas; fazer os batimentos dos dados colhidos(cumprimento ou descumprimento) referentes às condicionalidades; identificar os fatores que ocasionaram o descumprimento para fornecer suporte às famílias; e realizar o acompanhamento junto com as demais áreas.
Como o foco da pesquisa é o trabalho intersetorial, não iremos nos aprofundar nas repercussões causadas pelo descumprimento. A política de Saúde tem como atribuição, na condicionalidade do PBF, o acompanhamento do calendário vacinal e desenvolvimento de crianças menores de 7 anos, pré-natal de gestantes e o acompanhamento das nutrizes (mulheres em período de amamentação) na faixa etária de 14 a 44 anos. Os técnicos estão sempre em contato com as famílias nas coletas (coberturas) que são realizadas uma vez a cada semestre, resultando-se em ações educativas, promovendo a saúde, a prevenção de doenças e o acompanhamento das pessoas com problemas de saúde. Esse trabalho auxilia e contribui para que essas crianças e adolescente estejam em condições físicas mínimas para estudarem. E, por fim, a política de educação tem como atribuição, na condicionalidade do PBF: crianças e adolescentes em idade escolar mínima exigida por lei (6 a 17 anos), devem estar devidamente matriculados; crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos devem ter frequência escolar mínima de 85%; e adolescentes entre 16 e 17 anos devem ter frequência escolar mínima de 75%.
A coleta da frequência escolar se dá de forma bimestral, durante 5 períodos ao ano. Como as informações da educação são as mais recentes por motivo da periodicidade, indicam alguns possíveis problemas que impedem a frequência do aluno beneficiário, que encontra-se vulnerável, e, por conta disso, suscetível às diversas mazelas que impedem a presença desse aluno na sala de aula. A educação, ao detectar a infrequência, ou seja, o não cumprimento dessa condicionalidade do programa, insere uma justificativa, já prevista em uma lista de motivos, utilizada pela educação e assistência social. E, assim, inicia-se o ciclo de coletas do Programa Bolsa Família para que seus beneficiários tenham um alívio imediato da pobreza por meio da transferência direta de renda e aceso aos serviços básicos para a melhoria das condições de vida dessa população.
3. ANÁLISE DOS RESULTADOS
3.1 A INTERSETORIALIDADE DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: ESTRATÉGIAS E RESULTADOS DE GESTÃO PÚBLICA
O Programa Bolsa Família tem, como principal estratégia de gestão, o modelo de trabalho intersetorial, de modo que essa articulação entre os setores (Assistência Social, Saúde e Educação) tem objetivos compartilhados que fortalecem o acompanhamento das condicionalidades do Bolsa Família, proporcionando efetividade nos resultados de cada área e na diminuição da pobreza no Brasil, como veremos adiante. O processo inicia-se com a identificação das famílias que estão em situação de extrema pobreza e pobreza, por meio do cadastramento no sistema do Cadastro Único, gerenciado pelo Ministério da Cidadania e executado pelos Centros de Referência de Assistência Social – CRAS. É a partir dessas informações, que são obtidas junto as famílias, através de entrevistas, que se tem um “raio X” da situação de vulnerabilidade social em que as famílias se encontram.
Com informações de cada membro da família, tem-se a possibilidade de analisar quais estariam no perfil da condicionalidade da saúde ou da educação. É nessa hora que a assistência trabalha de forma intersetorial, realizando encaminhamentos para a rede educacional, caso haja crianças em idade escolar fora da sala de aula e há a inserção dos nomes dos membros da família que restam admitidos no perfil de acompanhamento na área da saúde, junto aos mapas de acompanhamento das equipes de saúde da família e demais programas que trabalhem com esse tipo de público alvo. Note-se que o simples fato da realização do cadastramento pela Assistência Social nos apresenta uma demanda em potencial que estaria reprimida sem utilização de serviços públicos básicos.
Sendo assim, o governo federal, estadual e municipal podem conhecer as condições situacionais da população de todo país e obter essas informações em um banco de dados nacional, gerando um diagnóstico para posterior elaboração de novas políticas públicas a serem aplicadas a setores diferentes. O Cadastro Único é voltado para mapear e selecionar famílias de baixa renda e para receber benefícios de programas sociais do governo federal, como, por exemplo: Programa Bolsa Família, Programa Minha Casa Minha Vida, Bolsa Verde – Programa de Apoio à Conservação Ambiental, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI, Carteira do Idoso, Programa de Cisternas, Telefone Popular, Pro Jovem Adolescente, Tarifa Social de Energia Elétrica, Passe Livre para pessoas com deficiência, Isenção de Taxas em Concursos Públicos, dentre outros.
A Assistência Social, que é responsável pelo Cadastro Único, obteve, com o passar dos anos, resultados gradativos tocantes ao combate à pobreza no país com o aumento do número de famílias cadastradas e utilizando os programas sociais ofertados pelo governo federal e desenvolvidos pelos estados e municípios. Em 2018, foram registradas 26.551.733 (vinte e seis milhões quinhentos e cinquenta e um mil e setecentos e trinta e três) famílias, inseridas no Cadastro Único. Vejamos os índices no gráfico 1, que nos revela a progressão anual do número de famílias no Brasil, cadastradas no Cadastro Único de 2006 a 2018.
Gráfico 1: Número de famílias cadastradas no Cadastro único de 2006 a 2018
ao número de 13.951.980 (treze milhões novecentos e cinquenta e um mil e novecentos e oitenta) famílias beneficiárias no Brasil. Um segundo ponto relevante da gestão intersetorial do PBF é o trabalho de acompanhamento das condicionalidades, pois cada área realiza a coleta dos seus dados e inserem as informações dos beneficiários acompanhados nos seus respectivos sistemas, para que, então, possam ser compartilhadas com as demais áreas, como apontado na seção anterior.
Contudo, para que as coletas das condicionalidades da Saúde e da Educação sejam realizadas, diversas ações articuladas são executadas entre as áreas para levar informações aos beneficiários, resultando no acesso da população aos serviços básicos, obtendo-se uma maior cobertura da coleta e uma melhor identificação das fragilidades do poder público na oferta desses serviços.
Gráfico 2 – Número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família de 2004 a 2018
Na Saúde, as ações em parceria com as outras áreas dar-se-ão por meio de palestras e orientações ao público beneficiário, dentro dos CRAS, reuniões de pais e mestre nas escolas, nos salões de espera para consultas e atendimentos das dependências dos postos de saúde e, em áreas mais longínquas, são realizados mutirões (intersetoriais) de atendimento e orientação à população. São realizadas, na área da saúde, orientações acerca do compromisso das famílias com a condicionalidade do PBF, compromisso esse que perpassa algumas exigências, sendo elas: atualização do calendário vacinal, o crescimento e desenvolvimento das crianças menores de sete anos e o acompanhamento de gestantes e nutrizes. Nos anos 2000, o Brasil estava com altas taxas de mortalidade infantil, refletindo os baixos níveis de saúde, de desenvolvimento socioeconômico e de condições de vida.
As ações da saúde, em articulação com as demais áreas do programa, têm gerado resultados eficazes no país ao longo dos anos, como, por exemplo, o auxílio que o programa propõe que tem contribuído para com a redução da mortalidade infantil no Brasil. Esse auxílio inicia-se de forma intersetorial, por meio do acompanhamento na área da saúde, pois identifica as beneficiárias que estão grávidas e informa aos variados sistemas da área da saúde que esta beneficiária deve ser assistida já no pré-natal. No período de finalização da cobertura semestral da coleta, são realizados os batimentos dessas informações para o sistema de gestão (Cadastro único), com vistas a identificar se esta gestante está cumprindo ou descumprindo a condicionalidade da saúde, que é uma das condições para continuar recebendo o benefício.
O acompanhamento dessa beneficiária tem continuidade na assistência ao parto e ao recém-nascido, que, posteriormente, será inserido como um novo membro na família beneficiária, e que terá o perfil de acompanhamento da condicionalidade da saúde, com consultas médicas e vacinação em dia, portanto, auxiliando na redução da taxa de mortalidade infantil. Essa taxa de mortalidade infantil estima o risco de um nascido vivo morrer durante o seu primeiro ano de vida e é expressa, normalmente, em número de óbitos a partir de crianças com menos de um ano, a cada mil nascidos vivos. O índice considerado aceitável pela Organização Mundial da Saúde – OMS é de 10 mortes para cada mil nascimentos. No Brasil, antes do PBF, esse índice chegava a 26 mortes para cada mil nascimentos. Mas lembramos que o PBF não é o único programa de redução da mortalidade infantil no país, pois alcança apenas as pessoas beneficiárias do programa e não a população em geral, e, dentro do Sistema Único de Saúde, existem diversos programas que trabalham para com essa finalidade.
Vejamos no gráfico 3 a regressão da taxa de mortalidade infantil no Brasil a partir do início dos trabalhos do PBF, em 2004, até o ano de 2018.
Gráfico 3 – Taxa de mortalidade infantil no Brasil (uma morte a cada 1000 nascidos)
As informações nos mostram que o Brasil conseguiu diminuir o índice de 23,39 para 11,87 em 18 anos de PBF, ou seja, a taxa indicadora caiu 11,52 durante todo esse período.
As taxas desse indicador de saúde são geralmente classificadas em; alta quando o índice é de 50 ou mais, média quando o índice é de 20 a 49 e baixa quando o índice é de menos de 20. Esses parâmetros são periodicamente ajustados às mudanças verificadas no perfil epidemiológico (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2020).
Os índices caíram quase pela metade, chegando aos parâmetros baixo supracitados. Para um país de 3º mundo, que iniciou, historicamente, há pouco tempo o combate à pobreza, essa é uma grande vitória para a população, para o programa e para a gestão pública do Brasil. Como consequência dos resultados da queda da mortalidade infantil no país, ainda na área da saúde, obtivemos um ganho muito significativo com os esforços de acompanhamentos das crianças de 0 a 6 anos beneficiárias do PBF. O Ministério da Saúde e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome realizou uma pesquisa, publicada em 2014, mostrando que o tempo de permanência dessas crianças no programa melhora a situação nutricional delas. De acordo com o portal do Ministério da Saúde, a desnutrição crônica no Brasil caiu 51,4% entre as crianças beneficiárias do Programa Bolsa Família em cinco anos, considerando o período de 2008 a 2012.
A desnutrição crônica reflete longos períodos expostos a situações de fome e miséria, inclusive, no ventre da mãe, comprometendo o crescimento da criança. A altura média dos perfis analisados aumentou devido à melhoria nutricional e do acesso à saúde, garantido pelo Bolsa Família” (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2014).
Analisaremos o gráfico 4 que nos apresenta os índices acerca da queda da desnutrição crônica por região e no Brasil, entre as crianças beneficiárias do PBF, dentro de um período de 5 anos, de 2008 a 2012. Todas as regiões tiveram uma redução, sendo que a região Norte foi a que teve o menor índice, de 44,6% e, por sua vez, a região com maior resultado foi o Sudeste, com 54,9%, sendo que a média nacional foram de exatos 51,4% de redução da desnutrição crônica.
Gráfico 4 – Queda da desnutrição crônica entre as crianças do Programa Bolsa Família (por região e nacional)
A desnutrição crônica é mais um indicador que tem melhorias em suas taxas, sendo o trabalho intersetorial do Programa Bolsa Família o protagonista dos bons resultados.
À respeito da condicionalidade da Educação, o trabalho desenvolve-se semelhante ao da Saúde, com algumas especificidades. A coleta da frequência escolar de estudantes beneficiários do PBF se dá de forma bimestral durante o ano, realizando-se, ao total, 5 coletas. As informações registradas nas coletas são de suma importância para que haja as ações interventivas intersetorial, como, por exemplo: quando um aluno está descumprindo a frequência mínima exigida, a escola tem o dever de averiguar (investigar) quais as possíveis causas que impedem o aluno de estudar, inserindo, no sistema, como motivo da infrequência, a negligência dos pais.
Quando ocorrer o batimento das informações, essa família receberá uma notificação no extrato bancário explicando que existe uma advertência na área da educação e, se ocorrer pela segunda vez, a equipe da assistência social é acionada para averiguação situacional da família. Se na investigação pela equipe multidisciplinar constatar-se que a infrequência escolar do aluno estava ocorrendo por motivo de violência doméstica, nesse caso, a rede de proteção social especial de alta complexidade é acionada, como conselho tutelar e acompanhamento da equipe do Centro de Referência Especializado de Assistência Social – CREAS, tudo isso para garantir o direito da criança ou do adolescente que foi violado, resgatando esse estudante para retornar à sala de aula.
Uma ação dessa só é possível graças à articulação entre setores que têm, como objetivo em comum, o mesmo público-alvo, sendo essa uma estratégia intersetorial. Como exemplo de que este tipo de gestão articulada impacta nos resultados, podemos ilustrar um dos indicadores mais discutidos na área da educação: o abandono escolar. É necessário entender o conceito de abandono escolar utilizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP desde 1998: o abandono é quando o aluno deixa de frequentar as aulas durante o ano letivo, porém, reaparece no ano seguinte.
O gráfico 5 apresenta dados referentes ao abandono escolar no Brasil antes do Programa Bolsa Família, nos anos de 2000, 2001, 2002 em comparação aos índices de abandono escolar depois do Programa Bolsa Família, nos anos de 2016, 2017 e 2018. Esses dados são realizados pelo censo escolar e divulgados pelo INEP.
Gráfico 5 – Índices de abandono escolar no Brasil, antes do Programa Bolsa Família (2000, 2001, 2002) em comparação aos índices de abandono escolar no Brasil, depois do Programa Bolsa Família (2016, 2017, 2018)
Os resultados alcançados pela estratégia de gestão intersetorial das ações executadas no Programa Bolsa Família impactaram no objetivo maior que idealizou essa política pública: o combate à extrema pobreza e pobreza no Brasil. Esse indicador social afeta diretamente outros indicadores de áreas distintas, como, por exemplo, o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH do país, que é uma medida comparativa usada para classificar os países pelo seu grau de desenvolvimento humano. Vejamos no gráfico 6 as medições com os índices de extrema pobreza sem o PBF, medições com outros programas de transferência de renda direta antes do PBF e com medições com PBF, no período de 2001 a 2012, no Brasil.
Gráfico 6 – Índices da extrema pobreza no Brasil, sem e com o Programa Bolsa Família
Os índices do ano de 2001 demonstram que o país tinha 10,0% da população em extrema pobreza e sem o PBF, sendo que, no mesmo período, já existiam variados programas de transferência direta de renda, alcançando 9,8% da população, cuja diferença entre os perfis chagava a 0,02%, sem uma significativa mudança. A partir do ano de 2004, quando a lei de regulamentação do PBF entrou em vigor e suas ações intersetoriais iniciaram, os índices de extrema pobreza da população sem o PBF eram de 8,6%; já o da população beneficiária do PBF chegou a 7,4%, cuja diferença entre os perfis chagava a 1,2% e a 2,6% no ano de 2011, sem o PBF.
E no último ano avaliado no gráfico, em 2012, os índices eram, respectivamente, de 4,9% da população em extrema pobreza sem o PBF e 3,6% da população beneficiária do PBF, cuja diferença entre os perfis chegava a 1,3%. Vale destacar que os índices, no geral, apresentam quedas significativas da extrema pobreza no país. Segundo Souza, Osorio e Paiva (2019) os resultados de estudos das pesquisas realizadas e divulgada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, acerca da redução da extrema pobreza no país, se dão:
Graças à grande cobertura e à boa focalização nos mais pobres, o PBF tem contribuído para a redução da pobreza, em particular da pobreza extrema. No gráfico 6, é possível observar que antes do PBF, de 2001 a 2003, seus predecessores já tinham algum impacto sobre as taxas de pobreza. Mas é a partir de 2004, com o PBF, que se torna claro o efeito “imediato” da transferência (SOUZA; OSORIO; PAIVA, 2019, p. 17).
O Brasil tinha, em 2012, cerca de 6 milhões de pessoas beneficiárias vivendo na extrema pobreza, ou seja, cerca de 3,6% da população. Na trajetória de existência do programa até o ano analisado, de 2012, a extrema pobreza foi reduzida, acarretando impacto no aumento da renda, na condição de vida, na economia e na redução da desigualdade social.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O artigo teve, por objetivo, refletir à respeito da relevância do trabalho intersetorial como sendo uma estratégia de gestão pública, tendo, como exemplo, o Programa Federal Bolsa Família. As análises perpassaram pela historicidade da administração pública no Brasil, que teve mudanças importantes tocantes à atuação do Estado, principalmente no período de reforma gerencial, mudando o conceito da administração pública para gestão pública. Em paralelo às mudanças supracitadas, novos desafios tangentes à execução e resultados das políticas de Estado começaram a ser propostos, em razão de suas características setorializadas, individuais e fragmentadas, para tanto, conhecemos a nova estratégia de trabalho da gestão pública, a intersetorialidade, que foca no trabalho articulado, obedecendo aos princípios da administração pública e à integralidade da população, sendo essa, sem dúvida, uma visão diferenciada das ações públicas.
Conhecer o que é o Programa Bolsa Família e como suas ações ocorrem foi um ponto crucial para o entendimento do que é um trabalho intersetorial, pois os desafios são grandes, demandando um programa unificado composto por vários programas federais de transferência de renda direta, com três setores diretamente envolvidos, com regras específicas e bases de dados independentes. As avaliações dos resultados alcançados nos setores envolvidos foram determinantes para responder ao problema dessa pesquisa científica. As articulações entre as áreas foram pontuais para o desenvolvimento das ações intersetoriais, impactando não só em resultados positivos para o programa, mas para os progressos setoriais e para o combate à extrema pobreza no Brasil. O PBF apresentou redução nos indicadores de cada área, revelando-se como uma peça fundamental no sistema de proteção social brasileiro.
O programa demostrou ter vários efeitos: redução da extrema pobreza, redução na mortalidade infantil, a diminuição da desnutrição e redução do abandono escolar, tendo a intersetorialidade como fundamental estratégia para intensificar os resultados. Podemos responder ao problema central desta pesquisa para saber qual a relevância da intersetorialidade na gestão pública? E a resposta é sim, existe relevância no trabalho articulado entre setores diferentes, e, para tanto, deve-se enfocar na integralidade do indivíduo e promover melhores condições de vida aos seus cidadãos, atendendo princípio da eficiência, alcançando resultados eficazes e gerando impactos. No decorrer da pesquisa, encontramos dificuldades acerca das divulgações dos resultados de impacto que o programa causa junto aos dados nacionais da população em geral, pois os dados produzidos pelos sistemas de acompanhamento do programa, em sua maioria, divulgam informações da cobertura das coletas setoriais, dificultando análises futuras.
Por fim, como sugestões para construção de novos trabalhos de pesquisa acerca da temática, sugere-se a utilização de textos que atuam como parâmetros para a análise intersetorial das políticas públicas, recorrendo a mais de um exemplo de política, utilizando quadros comparativos de trabalhos intersetoriais diferentes, pois seria relevante saber se todas as políticas intersetoriais tem êxito, sendo assim, propõe-se a ampliação deste debate acerca das possibilidades.
REFERÊNCIAS
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_______. Portaria GM/MDS nº 321, de 29 de setembro de 2008. Regulamenta a gestão das condicionalidades do Programa Bolsa Família, revoga a portaria GM/MDS nº 551, de 9 de novembro de 2005, e dá outras providências.
_______. Presidência da República. Decreto 5.209 de 17 de setembro de 2004. Regulamentam o Programa Bolsa Família, 2004.
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APÊNDICE – REFERÊNCIAS DE NOTA DE RODAPÉ
8. Disponível em: http://www.mds.gov.br/webarquivos/sala_de_imprensa/boletins/boletim_bolsa_familia/2019/agosto/boletim_BFInforma669.html
9. Disponível em: http://portal.inep.gov.br/indicadores-educacionais
[1] Especialista.
[2] Mestre em Contabilidade e Controladoria.
[3] Doutor em Engenharia de Produção.
[4] Doutor em Administração.
[5] Doutora em Administração.
[6] Doutora em Biodiversidade e Biotecnologia na Amazônia.
[7] Doutor em Administração.
Enviado: Novembro, 2020.
Aprovado: Novembro, 2020.
