A importância e a necessidade da implantação da Câmara de Resolução de Conflitos na área da saúde da Gestão Pública Municipal

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ARTIGO ORIGINAL

TEIXEIRA, Robson da Silva [1]

TEIXEIRA, Robson da Silva. A importância e a necessidade da implantação da Câmara de Resolução de Conflitos na área da saúde da Gestão Pública Municipal. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 01, Vol. 10, pp. 119-130. Janeiro de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/camara-de-resolucao-de-conflitos

RESUMO

O presente trabalho busca conscientizar sobre a importância e a necessidade de se tomar medidas que visam amenizar trâmites burocráticos na resolução de conflitos, sobretudo ao que diz respeito à garantia de direitos em saúde aos cidadãos. Nesse sentido, o artigo apresenta questões voltadas ao processo de desjudicialização da saúde pública, tendo-se como temática central a proposta das chamadas “câmara de resolução de conflitos” que, por meio de mediações, tem como objetivo tornar o caminho da resolução menos desgastante para ambos os envolvidos. A metodologia se concentra na pesquisa e análise bibliográfica para discutir sobre a literatura relacionada assim como nas leis básicas voltadas ao tema a partir de uma abordagem qualitativa.

Palavras-chave: Desjudicialização da saúde, gestão pública, resolução de conflitos.

1. INTRODUÇÃO

O âmbito da gestão e administração pública exige muito mais do que plena ciência dos procedimentos, leis e conhecimentos específicos da área de seu regimento para que se possa mostrar um desempenho eficaz no cotidiano das pessoas. A área da saúde, por exemplo, enfrenta diversos processos jurídicos nas mais variadas esferas (públicas, como federais, estaduais e municipais; e privadas) que buscam garantir o direito básico de todos que se sintam lesados pela falta de atendimento, estrutura, suprimentos, medicamentos, dentre outras questões que vão desde as consideradas mais básicas até as mais complexas.

Sendo assim, o artigo tem como objetivo discutir, a partir da revisão da literatura, sobre as considerações e debates voltados à implementação dessa nova política pública, a câmara de resolução de conflitos, na área da saúde, na esfera pública, mais precisamente no âmbito da gestão municipal, abordando, para isso, a importância dessa rede de cooperação entre entes públicos para tornar o processo de desjudicialização da saúde mais acessível e democrático a todos que sentirem a necessidade de a ela recorrer.

O texto se encontra organizado da seguinte maneira: primeiramente será apresentada a metodologia, responsável por descrever como foram feitos os processos de coleta e análise dos dados de forma qualitativa, e, posteriormente, a revisão da literatura discutirá sobre questões específicas para explicar sobre o que consiste, de fato, a desjudicialização da saúde e a câmara de resolução de conflitos assim como refletirá sobre como a mediação e o diálogo na esfera da gestão municipal tem sido abordados nas produções científicas.

Segundo Willers (2017), a Lei 13.140/15 e o Novo Código do Processo Civil (Lei 13.105/15), consistem nos dois principais documentos que regulamentam o processo de mediação no Brasil. Pode-se notar que esses dois documentos são consideravelmente recentes nessa área, ou seja, são objetos de estudo novos para o âmbito dos pesquisadores que discutem a desjudicialização da saúde. Sendo assim, a autora destaca os documentos como algo inovador para a disciplinarização da mediação da administração pública, ou seja, para ela é algo que contribui, de maneira substancial, para com os caminhos da resolução de conflitos de modo pacífico nessa área.

Willers (2017) elucida, ainda, sobre a necessidade da implementação de uma cultura da paz social que envolva a esfera pública. Pautado em uma linha de raciocínio semelhante, Bergamaschi (2015) também cita a resolução de conflitos, e defende que ela deve ser alcançada por meio da mediação e do diálogo, pois é um dos métodos mais adequados no contexto dos processos judiciais. O autor explicita e defende esse ponto de vista, e, nesse processo, afirma que as duas esferas próximas (Poder Judiciário e Poder Público), devem ter como objetivo a busca pela desburocratização das diversas demandas oriundas de um direito social básico, como é o caso da esfera sobre a qual estamos abordando, a saúde.

Porém, Bergamaschi (2015), assume que há, também, limites na esfera administrativa e judiciária para a utilização dos meios conceituais da resolução de conflitos, limites esses relacionados, na maioria das vezes, às bases teóricas de alguns processos e trâmites diretamente ligados ao Poder Público, sendo, assim, pertinente, aos envolvidos, a realização de uma análise mais profunda acerca da possibilidade de utilização desses meios em cada caso específico. Alô (2016), por sua vez, também trata o tema da desjudicialização da saúde de forma pacificadora, e, dessa forma, aponta a importância não só da resolução de conflitos, mas da prevenção da judicialização como uma ação de enfrentamento à sobrecarga do Poder Judiciário de maior eficácia.

Para Alô (2016), primeiramente, deve-se visar o desafogamento do Poder Judiciário de forma preventiva ao conflito e, não havendo essa possibilidade de resolução pacífica do conflito, deve-se propor o tratamento dessas demandas de maneira coletiva. Souza e Castro (2018), por exemplo, explanam os ideais de resolução de conflitos da área da saúde por meio da proposta de diálogo institucional entre as esferas do poder, considerando os impactos positivos para o erário. Sendo assim, além de uma significativa melhora na manutenção dos poderes envolvidos como um todo e seus recursos, a questão da celeridade do andamento desses trâmites também seria um ponto positivo deste diálogo.

Pereira (2018), em seu estudo, conceitua e defende que a judicialização é a causa principal do atravancamento e morosidade do Poder Judiciário, visto que, segundo ele, acaba refletindo na ineficiência das gestões e instituições públicas. Moreira (2016), por sua vez, aborda e destaca a mediação, o compreendendo como um método importante a ser implementado para a resolução de conflitos que envolvem as partes do judiciário e da administração pública, já que é por meio de sua aplicabilidade que haverá uma maior possibilidade de reflexões entre a teoria e a prática em relação aos discursos voltados para ambas as áreas. A proximidade entre a esfera judiciária e a administração pública é de fundamental importância, pois, ao caminharem de forma mais harmônica, tendem a propiciar um bom desempenho das políticas públicas e dos direitos básicos e sociais de uma maneira geral.

2. METODOLOGIA

O presente artigo científico tem o tema de sua pesquisa desenvolvido sob o olhar da análise bibliográfica. Sendo assim, discute sobre o tema da desjudicialização da saúde e da câmara de resolução de conflitos tendo por base metodológica a análise e a reflexão sobre trabalhos anteriores do mesmo tema, assim como textos com a perspectiva de aprofundar estudos sobre a mediação e o diálogo na resolução de conflitos. Cabe, ainda, destacar que a opção feita pela utilização de tal metodologia se deve por acreditar que a pesquisa bibliográfica é a mais adequada forma de se conhecer, de maneira aprofundada, um determinado tema, já que é imprescindível se debruçar em uma leitura atenta para que seja possível reter seus dados e informações importantes de maneira apropriada, fazendo um contraponto entre as variadas fontes e autores.

Nesse esforço de descobrir o que já foi produzido cientificamente em uma determinada área do conhecimento, é que a pesquisa bibliográfica assume importância fundamental, impulsionando o aprendizado, o amadurecimento, os avanços e as novas descobertas nas diferentes áreas do conhecimento. Para isso, existem diversas técnicas e procedimentos de pesquisas que podem ser empregados para a identificação e localização dos trabalhos científicos já publicados (Pizzani et al, 2012, p. 56).

Portanto, além da pesquisa bibliográfica possuir suma importância na descoberta e necessidade de explorar conhecimentos de uma determinada área, deposita a responsabilidade em quem a escolhe de desenvolver formas de relacionar materiais que tenham abordagens afins e distintas, com o intuito de ampliar o campo de conhecimento sobre a temática estudada. No caso dessa pesquisa, os textos escolhidos foram lidos e selecionados de acordo com as pesquisas mais recentes sobre a desjudicialização, já que o próprio trabalho evidencia o tema como novo e, dessa forma, busca organizar as linhas de pensamento com os autores que já se debruçaram sobre os estudos da área. Sendo assim, o principal foco dessa pesquisa se desdobra em tecer considerações e com fundamento nos materiais lidos na tentativa de buscar dados que corroborem com a abordagem dialógica apresentada ao longo do desenvolvimento do texto.

3. REVISÃO DA LITERATURA

3.1 O QUE É A DESJUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE?

O SUS (Sistema Único de Saúde) possui uma série de complexidades e questões problemáticas por conta de variadas causas, que, segundo Santos e Monti (2015), são oriundas do subfinanciamento, da formação inadequada de pessoal e recursos, da falta de modernização de gerenciamento público, dentre outros problemas. Por isso, a judicialização da saúde acaba, por muitas vezes, sobrecarregando as causas públicas, já que a população não se sente devidamente orientada e, portanto, desassistida em meio a tantos problemas dessa área.

De um lado, o Poder Executivo insistindo há 27 anos no subfinanciamento da saúde, que não consegue passar de 3,9% do PIB, quando já deveria ter atingido 8% se tivesse havido planejamento de seu crescimento ao longo desse tempo fundado nas necessidades de saúde da população; a integralidade da assistência que não pode ter o céu como limite, pendente até hoje de um pacto Estado-sociedade para definir que SUS queremos e podemos. Esses desacertos se somam ao do Judiciário que decide medicamento, procedimento, o como, o quanto, a tecnologia a ser incorporada, em acordo a uma determinada prescrição médica (Santos; Monti, 2015, p. 2).

Sendo assim, segundo Silva e Schulman (2017), há que se lembrar de que por trás de todo um processo judicial para garantia de algum serviço da área da saúde há um paciente, seus familiares, suas lutas para a sobrevivência e a manutenção da qualidade de vida de um parente ou ente querido, e, em muitas das vezes, o desconhecimento sobre as esferas jurídicas e administrativas reflete na falta de acesso aos espaços disponibilizados para demonstrar suas necessidades e fazer valer sua voz em ambientes de disputa. Ao conceituar o processo de desjudicialização, não há que se olvidar, também, de que é preciso pensar em um processo de igual importância: a redemocratização, não só do acesso à saúde como, também, do acesso ao conhecimento básico para se lutar por ela, caso necessário.

Antes de entender, portanto, o que é a desjudicialização da saúde de fato, é preciso compreender o motivo para que ela seja necessária e a causa dessa judicialização. A judicialização ocorre por conta, primeiramente, de um conflito que carrega alguma insatisfação de alguma parte, parte essa que, geralmente, é oriunda da sociedade civil que se sente injustiçada pela falta de algum recurso ou atendimento em saúde. A partir desse conflito se dá o processo judicial como meio de reaver a justiça e os direitos do requerente.

Conflito pode ser conceituado como o processo e o estado em que há insatisfação, frustração às expectativas, desacordo, choque, enfrentamento, desavença. E a pacificação, pode ser entendida como tomada de decisão conjunta que ponha fim ao litígio ou diminua custos e eventuais efeitos negativos tanto para o cidadão quanto para a sociedade. Até pouco tempo atrás o paradigma prevalecente fez com que houvesse, no caso brasileiro, uma crença segundo a qual o Estado agiria em substituição à vontade das partes para dirimir os conflitos de interesse. Para tanto, os agentes estatais no âmbito da administração pública vinham utilizando o arcabouço dogmático das teorias da ação e do processo judicial (Willers, 2017, p. 2).

Dessa forma, entende-se por desjudicialização o traçar de um caminho inverso da burocratização no processo judicial, buscando, por meio de diálogos, formas consensuais entre as partes para a resolução do conflito, firmando, assim, acordos para que tudo possa ser resolvido de uma forma menos desgastante e penosa, isso, no entanto, acaba reduzindo o processo do trâmite extrajudicial, não sobrecarregando, então, a esfera jurídica, o que acarreta em uma maior rapidez para sanar as dificuldades da parte que se sente lesada.

3.2 O QUE É A CÂMARA DE RESOLUÇÃO DE CONFLITOS?

Conforme Willers (2017), podemos entender a câmara de resolução de conflitos por meio dos principais marcos regulatórios da mediação. A autora aponta a Lei Federal 13.140/15 como a norma responsável por organizar os princípios do processo de mediação no Brasil e, por conseguinte, o papel do mediador, sendo um parâmetro utilizado tanto para a mediação considerada judicial quanto para a mediação extrajudicial. Dessa forma, é necessário que primeiro se entenda no que consiste a mediação.

Assinala-se que mediação é uma atividade que objetiva estimular a identificação e desenvolvimento de soluções consensuais para as controvérsias. Este conceito pode ser extraído do parágrafo único do artigo 1º da referida norma. Além da solução consensual dos conflitos, a mediação também visa à prevenção dos litígios e a transformação dos envolvidos na demanda (Willers, 2017, p. 8).

Willers (2017), em seu estudo, evidencia que o processo de mediação só pode ser efetivado quando há uma intenção real de colaboração entre as partes envolvidas. P processo deve tomar forma a partir de um bom funcionamento do diálogo bem como por meio do respeito as diferenças em uma relação humana na qual o entendimento é incentivado. Logo, para que isso ocorra, as partes devem acreditar que não são adversárias e sim partes diferentes que precisam unir seus pontos de vista na busca por um encaixe dos pontos que eles convergem para que a negociação seja facilitada. Assim, podemos definir que o papel das câmaras de resolução de conflitos por meio da mediação é essencial para que esse entendimento ocorra.

As câmaras terão competência para dirimir conflitos entre órgãos e entidades da administração pública; avaliar a admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio de composição, no caso de controvérsia entre particulares e pessoa jurídica de direito público; promover, quando couber, a elaboração de termo de ajustamento de conduta (TAC). Ainda compete às câmaras a prevenção e resolução de conflitos que envolvam equilíbrio econômico-financeiro de contratos celebrados entre administração e particulares. O acordo deverá ser reduzido a termo e constituirá título executivo extrajudicial (Willers, 2017, p. 9).

Também é importante reafirmar que, anterior à Lei 13.140/15, o novo Código de Processo Civil (Lei 13.105/15) determina a criação das câmaras de mediação e conciliação, conforme Willers (2017). Pode-se, assim, perceber que os dois documentos regulatórios citados incentivam um novo olhar e uma nova perspectiva para a questão da resolução de conflitos.

Trata-se de uma nova cultura de solução de conflitos que se deseja implantar na Administração Pública, com vistas a colaborar dos envolvidos, celeridade processual e desafogamento do Poder Judiciário. A expectativa é reduzir significativamente o número de processos judiciais ou a perpetuação da discussão sobre questões envolvendo a Administração Pública, representando economicidade ao Poder Público. Mas, esta mudança de mentalidade, talvez seja o principal desafio na adoção dos procedimentos autocompositivos na Administração Pública, especialmente nos Municípios (Willers, 2017, p. 9).

Fica explícito, também, que no trabalho de Willers (2017), a conscientização é um fator crucial que precisa ser abordado em mais pesquisas científicas que devem contribuir para com a mudança e o enriquecimento do pensamento sobre a mediação para que sejam implantadas mais câmaras de resolução de conflitos nos municípios. Dessa forma, a administração pública municipal conseguiria não somente mais praticidade em resolver seus conflitos e pendências como, também, economizaria recursos que poderiam ser empenhados em outras diversas demandas. Porém, como as câmaras de resolução de conflito e suas leias regulamentadoras são algo muito recente no universo da gestão pública, ainda se mostra latente o desafio da difusão e conscientização da importância de suas práticas.

3.3 A MEDIAÇÃO E O DIÁLOGO NA ESFERA DA GESTÃO MUNICIPAL

O tema da mediação possui alguns trabalhos recentes (como observamos ao realizar a coleta de dados em periódicos e bases de dados distintos) Porém, quando comparado a outros temas já amplamente debatidos por estarem sendo tratados há mais tempo, trabalhos sobre a temática são pouco expressivos. Já as publicações sobre a mediação e o diálogo inseridos na esfera da gestão municipal são ainda mais raros, o que nos leva à reflexão sobre a urgência e a necessidade da abordagem dessa temática. Assim sendo, podemos utilizar, por exemplo, dados percentuais trazidos pela pesquisa de Oliveira et al (2019). A pesquisa analisa o perfil de juízes envolvidos em causas de saúde e dos gestores municipais de saúde.

No estudo de Oliveira et al (2019), o que mais chama a atenção é o significado da judicialização da saúde para esses gestores municipais pesquisados. A maioria dos gestores municipais de saúde da amostragem da pesquisa considera a judicialização um meio de cumprimento da lei frente ao que preconiza o SUS (um total de 44 gestores, representando 28% dos pesquisados). Logo atrás desses, 24 gestores num total de 20% dos pesquisados enxergam a judicialização como um risco para o SUS. Esses dados chamam a atenção pois há um contraste entre as opiniões. Uma quantidade maior de gestores municipais acredita na judicialização como uma ferramenta necessária para a garantia dos direitos em saúde pela população e uma outra parcela dos consultados aponta que a mesma judicialização é um fator de risco para o SUS.

Fica notório que essa grande polarização ocorre, por exemplo, em razão da divisão de opiniões que o tema acaba gerando, principalmente no que tange a sua necessidade e os impactos da judicialização nos recursos públicos, como apontam Oliveira et al (2019) em seu estudo. Retomando a questão da mediação e do diálogo, podemos perceber que esses mecanismos estão na contramão da judicialização como alternativas possíveis e concretas para a facilitação e desobstrução dos processos que atingem o setor municipal quanto à saúde.

A judicialização ocorre em todo o país provocando crise no judiciário que por si só já não se faz suficiente para atender e solucionar a larga demanda com a celeridade e eficiência necessárias às demandas de saúde. As alternativas extrajudiciais de resolução de conflitos não têm ganhado forças mesmo com o advento da Lei 13.140 que trata da mediação. Proporcionando o exercício de cidadania associado com a prática da mediação sanitária, método alternativo de solução de conflitos no setor saúde adotado nas secretarias municipais, possivelmente, haverá uma redução considerável de conflitos e demandas judiciais (Oliveira et al, 2019, p. 4).

Mais uma vez, mostra-se evidente que existe certa rejeição às alternativas de resolução de conflitos por meio da mediação, mesmo com todos os esforços e impulsos na legislação para tal funcionamento. Dessa forma, também é revelada a necessidade de que estudos para investigar as causas dessa rejeição comecem a surgir. Os dados da tabela 1 revelam as demandas voltadas à judicialização da saúde no Brasil que tem sido discutidas.

Tabela 1 – Demandas de judicialização da saúde de natureza cível no Brasil

Assunto* Quantidade
Saúde (Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público) 152.201
Fornecimento de medicamentos – SUS 420.930
Tratamento médico-hospitalar – SUS 135.849
Tratamento médico hospitalar e/ou fornecimento de medicamentos – SUS 242.684
Assistência à saúde/servidor público 35.356
Ressarcimento ao SUS 4.474
Reajuste da tabela do SUS 3.004
Convênio médico com o SUS 1.350
Repasse de verbas do SUS 1.044
Terceirização do SUS 1.328
Planos de saúde (Direito do Consumidor) 564.090
Serviços hospitalares – consumidor 32.172
Planos de saúde (Direito do Trabalho) 76.090
Doação e transplante órgãos/tecidos 1.255
Saúde mental 6.739
Controle social e conselhos de saúde 2.850
Hospitais e outras unidades de saúde 13.125
Erro médico 83.728
Total 1.778.269
*Pela sistemática do relatório Justiça em Número não é incomum o cadastro de mais de um assunto em relação ao mesmo processo. Neste caso, todos são contabilizados.

Fonte: Lima Jr e Schulze (2018)

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste trabalho, procurou-se discutir sobre a sobrecarga que a judicialização da saúde causa no Poder Judiciário bem como sobre os efeitos dessa grande demanda, por isso, com o intuito de corroborar os dados e pesquisas já citadas ao longo do texto, buscamos os dados mais recentes para dar legitimidade, em números, de forma concreta, ao panorama atual da judicialização da saúde no país. Os dados foram extraídos de uma estatística do Conselho Nacional de Justiça que levou em consideração os processos ajuizados até 31 de dezembro de 2017, expostos na pesquisa de Lima Jr e Schulze (2018), com o intuito de conscientização sobre a judicialização da saúde em números.

Analisando os números podemos perceber a arbitrariedade no que consiste a falta da utilização da mediação e diálogo nas questões da judicialização e o pouco uso da câmara de resolução de conflitos. Essa questão problemática também pode estar atrelada a falta de discussão sobre o tema e/ou na falta de divulgação de resultados positivos relacionados ao processo de desjudicialização da saúde. Portanto, diante dos elementos trazidos ao longo deste trabalho, podemos inferir que a conscientização do poder público e do poder judiciário se faz de extrema pressa para a execução de medidas para se reduzir o número alarmante de processos relacionados à área da saúde, tendo como desafio, também, a soma de forças com a melhoria da gestão municipal.

REFERÊNCIAS

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BERGAMASCHI, A. L. A resolução dos conflitos envolvendo a administração pública por meio de mecanismos consensuais. 2015. 290 f. Dissertação (Mestrado em Direito Processual Civil) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2015.

BRASIL. Lei Federal Nº 13.140, de 26 de junho de 2015. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13140.htm. Acesso em: 17 nov. 2019.

______. Lei Federal nº 13.105, de 16 de março de 2015. Novo Código de Processo Civil. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13105.htm. Acesso em: 18 nov. 2019.

LIMA JR, A. H. S; SCHULZE, C. J. Os números do CNJ sobre a judicialização da saúde em 2018. Revista Consultor Jurídico, 2018. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-nov-10/opiniao-numeros-judicializacao-saude-2018#_ftn1. Acesso em: 20 nov. 2019.

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PIZZANI, L. et al. A arte da pesquisa bibliográfica na busca do conhecimento. Rev. Dig. Bibl. Ci. Inf., v.10, n.1, p.53-66, jul./dez. 2012 – ISSN 1678-765X.

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SOUSA, M. T. C; CASTRO, M. L. Desenhando modelo de sistemas de disputas para a administração pública: proposições acerca da política pública de fornecimento de medicamentos pelo viés do diálogo institucional. Revista CEJ, Ano XX, n. 70, p. 101-112, set./dez. 2016.

WILLERS, M. M. Os desafios da resolução pacífica de conflitos na administração pública municipal. In: XIII Seminário Nacional Demandas Sociais e Políticas Públicas na Sociedade Contemporânea e III Mostra Nacional de Trabalhos Científicos, 2017, Santa Cruz Do Sul. XIII Seminário Nacional Demandas Sociais e Políticas Públicas na Sociedade Contemporânea. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2017. p. 01-18.

[1] Pós-graduado em Gestão Pública Municipal pela UFF/RJ – Universidade Federal Fluminense; Graduado em Direito pela UVA/RJ – Universidade Veiga de Almeida; Graduando em Administração Pública pela UFF/RJ – Universidade Federal Fluminense.

Enviado: Dezembro, 2019.

Aprovado: Janeiro, 2020.

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