ARTIGO ORIGINAL
ALFREDO, Benjamim [2]
ALFREDO, Benjamim. Legge sulla probità pubblica mozambicana: retroattività e alcune vicissitudini giuridico-legali. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Anno 07, Ed. 11, Vol. 02, pp. 129-153. Novembre 2022. ISSN: 2448-0959, Collegamento di accesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/legge/probita-pubblica-mozambicana
RIEPILOGO
L’articolo presente affronta in modo succinto la problematica generata attorno all’entrata in vigore della Legge n. 16/2012, dell’14 agosto – Legge sulla Probità Pubblica (LPP) in Mozambico. La LPP ha regolamentato, tra varie questioni, quelle legate all’accumulo di cariche e mandati da parte di alcuni funzionari pubblici, al conflitto di interessi, al divieto di ricevere benefici materiali e altre agevolazioni considerate offese all’etica e alla morale pubblica. Il principio generale secondo cui la legge dispone solo per il futuro, tuttavia, non ha carattere assoluto, considerando il principio della retroattività delle leggi in certi ambiti, ha sollevato contestazioni, soprattutto da parte delle persone interessate dalla suddetta legge. Questo articolo presenta un’analisi giuridica, seppur sintetica e di carattere prevalentemente descrittivo, e ha come obiettivo fondamentale portare alla riflessione alcuni aspetti vissuti all’entrata in vigore della LPP in Mozambico, in particolare per quanto riguarda la sua retroattività, e perché il tema suscita ancora interesse, considerando che si nota spesso la mancata osservanza della LPP. Questa è la ragione della produzione del presente articolo, e la sua presentazione, basata su un’analisi tecnica giuridica, può aiutare a comprendere la sua effettiva applicazione. Sapere se la LPP è o meno retroattiva, quali effetti produce nella sfera degli interessati e le aspettative del legislatore e della società mozambicana in generale sulla sua efficacia sono alcuni degli aspetti affrontati che sostengono il presente lavoro. Il metodo di ricerca utilizzato si basava sulla consultazione di bibliografia legale e dottrinaria e di fatti descrittivi, legati alla creazione e all’entrata in vigore della Legge sulla Probità Pubblica in Mozambico. Alcune deliberazioni della Commissione Centrale di Etica Pubblica sono state esaminate e utilizzate anche per la produzione del presente articolo. Sulla base di tali elementi di supporto, è stato possibile concludere che non si applica alcuna retroattività della LPP. Pertanto, la legge produce effetti immediati alla data della sua entrata in vigore.
Parole chiave: Legge, Probità pubblica, Retroattività, Conflitto di interessi, Etica.
1. INTRODUZIONE
La Legge sulla Probità Pubblica (LPP) è stata approvata dall’Assemblea della Repubblica del Mozambico l’11 maggio 2012, promulgata il 13 luglio 2021 ed è entrata in vigore il 15 novembre 2021. Attualmente è in vigore e, oltre a regolare diverse questioni sulla probità pubblica in Mozambico, mira a porre fine all’accumulo di incarichi nell’apparato di Stato e nelle aziende pubbliche in cui sussiste un conflitto di interessi. Questo è il concetto principale della LPP. Tuttavia, non tutti interpretano la legge allo stesso modo, e ancora oggi ci sono coloro che non ne hanno compreso il vero significato giuridico e pratico.
Secondo la legge, i detentori di cariche pubbliche sono tenuti a dichiarare i loro redditi e interessi patrimoniali prima di prendere possesso, non possono accumulare incarichi all’interno dell’Apparato di Stato e nelle aziende in cui lo Stato detiene capitale sociale, tra altri obblighi. Tuttavia, il grande problema risiede nell’accumulo di funzioni. Con l’entrata in vigore della legge, è diventato illegale lavorare nell’Apparato di Stato e contemporaneamente in aziende con capitale statale.
Anche considerando la chiarezza della legge, alcuni dibattiti e controversie sono sorti nella società civile mozambicana, a causa del mancato rispetto integrale della legge e degli aspetti da essa disciplinati da parte dei soggetti interessati. Tra i vari aspetti problematici, quello che ha suscitato più dibattiti al momento dell’entrata in vigore è stata la retroattività, una questione che non è mai stata debitamente chiarita. Si chiedeva, ad esempio, come gestire i diritti acquisiti dai titolari di cariche, funzioni e mandati negli organi pubblici e nelle società private in cui lo Stato partecipa come proprietario o titolare di quote o azioni.
Con l’emanazione, l’entrata in vigore e l’applicazione della legge, l’aspettativa della società era che essa dovesse produrre i suoi effetti immediatamente e che i soggetti interessati da essa (con particolare riferimento ai deputati che ricoprivano contemporaneamente incarichi o cariche in aziende pubbliche o rappresentavano lo Stato nelle società partecipate) dovessero rinunciare a tali mandati, optare per una sola carica e rinunciare alle altre cariche detenute in altre istituzioni. Continuare ad accumulare incarichi e ottenere benefici è contrario alla LPP e significa che tali soggetti si trovano in una situazione illegale e di conflitto di interessi.
In questa posizione, spiccano alcuni deputati, funzionari pubblici e altri servitori pubblici che occupano posizioni in diverse istituzioni pubbliche e private. Tuttavia, l’idea che fosse necessario dare tempo agli interessati per prepararsi ad aderire alla LPP non è stata unanimemente accettata, tranne che da coloro che beneficiavano della suddetta misura. L’argomento era che gli interessati dovessero rimanere nelle loro posizioni, poiché la cessazione del mandato avrebbe potuto provocare alcuni disordini sociali. Sostenevano che in questo modo sarebbe stato possibile garantire la stabilità delle situazioni già concluse, in particolare i diritti acquisiti dagli interessati. Tuttavia, opinioni più radicali difendevano in modo deciso che non dovessero esserci contemplazioni, poiché la creazione della legge e la sua entrata in vigore avevano come obiettivo fondamentale porre fine a situazioni che minavano la moralità e l’etica pubblica da parte dei servitori pubblici da essa interessati. Pertanto, gli interessati dovrebbero essere spinti a rinunciare, volontariamente e immediatamente, a una delle cariche che occupavano poiché la legge mirava a risolvere un problema che perdurava da molto tempo. Allo stesso modo, non si poteva in alcun modo permettere, ad esempio, che i deputati interessati mantenessero la loro situazione di collegamento agli organi sociali di tali aziende fino alla fine del loro mandato parlamentare. La necessità di porre fine all’immoralità e all’utilizzo eccessivo del bene pubblico, fatto che denotava una chiara situazione di arricchimento ingiustificato e di continua verifica di conflitti di interessi che deturpavano l’apparato di Stato, poiché c’erano servitori pubblici che facevano affari con lo Stato utilizzando le aziende in cui partecipavano, tra altri atti promiscui, ha ulteriormente agitato gli animi, nel senso di implementare immediatamente la legge. Da notare che, ancora oggi, la problematica legata all’applicazione della LPP in Mozambico continua a dividere le opinioni, ed è pertanto un argomento attuale e di grande interesse per la comunità sociale mozambicana e per chi si interessa a questo argomento nel contesto della trasparenza nella gestione della cosa pubblica. In sintesi, la legge doveva essere rispettata senza alcuna esitazione.
2. CONCETTO DI PROBITÀ PUBBLICA
L’espressione “probità”, sostantivo femminile originario del latino probitasatis, utilizzato dal legislatore mozambicano nella LPP, è comune in vari contesti del mondo e intende indicare il trattamento di aspetti legati all’etica, alla morale e ad altre questioni di interesse pubblico. “Probità” significa, tra gli altri sinonimi, impegno, coscienza, onestà, rettitudine, integrità, lealtà, rettitudine, rispetto, decenza, carattere, moralità e decoro. Comprende anche la deontologia da parte del funzionario pubblico, il rispetto per il bene pubblico e per la società. Il legislatore mozambicano, utilizzando tale espressione nella LPP, intende fare riferimento a questioni regolate dal comportamento morale del funzionario pubblico, mirando a inculcare in lui un modo di essere e di comportarsi di fronte alla società che ha giurato di servire, in stretto adempimento del suo dovere morale, etico e professionale. Poiché è un funzionario pubblico, ha come missione nobile servire il pubblico e, pertanto, deve avere rispetto nei confronti delle relazioni che instaura con la società nel suo complesso. Inoltre, deve sapere che ci sono azioni che non dovrebbe compiere e altre che può o deve compiere senza trascurare l’etica. Come sostiene Mora (1971), per costituire un sistema filosofico della vita umana, ovvero la filosofia di ciò che è morale, si cerca l’analisi e l’approfondimento dei fatti che servono da base per la creazione di norme che regolamentano la vita umana in società. L’etica dovrebbe costituire uno degli elementi fondamentali nell’agire del funzionario pubblico, un principio difeso dalla società mozambicana, del resto, identico al mondo universale.
L’etica, come scienza, ha come oggetto il giudizio di valutazione, quando si applica alla distinzione tra il bene e il male. Dall’ampio sapere universale, l’etica è parte della filosofia che cerca di determinare lo scopo della vita umana e i mezzi per conseguirlo, considerandola come parte che riguarda i valori morali, il suo aspetto teorico come disciplina scientifica. Per Oliveira (2010), ciò che gli esseri umani realizzano nella loro vita pratica e collettiva è delimitato da regole implicite e, pertanto, possiede un riferimento basato su norme, valori e principi provenienti dal mondo vissuto, condiviso dalle comunità umane. Pertanto, si può affermare che l’etica è la scienza delle consuetudini, degli atti umani, e il suo oggetto è la moralità, la caratterizzazione di tali atti come buoni o cattivi. Per quanto riguarda il dovere, questo è considerato, in generale, oggetto dell’etica. In conclusione, ogni dovere etico ruota attorno a ciò che è bene e ciò che è male.
Secondo Oliveira (2010), è stato proprio sulla base della morale che i greci hanno denominato ethos, inteso come l’abitudine trasmessa attraverso le tradizioni, in cui le comunità hanno forgiato la propria identità configurando le loro forme di relazione e le istituzioni che ordinano le loro vite. In altre parole, le persone accettano l’idea che la loro fonte di determinazione, il loro agire, i loro desideri e interessi individuali sono superati dagli interessi collettivi, poiché orientano le loro vite secondo regole comuni. Le regole della vita sociale trovano piena applicazione nelle società democratiche, dove vengono create e servono la collettività, imponendo il loro rispetto all’intera comunità.
In una società democratica, la creazione delle leggi e la loro applicazione costituiscono il modo per armonizzare le relazioni tra le persone e le istituzioni. Allo stesso modo, il comportamento delle persone è modellato non solo attraverso norme rigide, ma anche attraverso pratiche quotidiane. Il Diritto, ad esempio, serbatoio di norme coercitive delle relazioni sociali, tenendo conto dell’evoluzione della vita sociale, provoca la mutevolezza delle norme e la comparsa di nuove norme che si adattano meglio alle modifiche che si verificano nel comportamento della società. Alcune norme emergono dal fatto che si riconosce che qualcosa deve essere regolato per evitare che l’interesse pubblico sia compromesso. È il caso, ad esempio, dei fatti che la LPP mozambicana intende regolare.
Il fatto che questa legge, ad esempio, emerga non implica un taglio radicale nella continuità della vita sociale, poiché ci sono situazioni giuridiche che, essendosi costituite in passato, ovvero prima dell’entrata in vigore della legge in questione, perdurano nel futuro, sotto la sua giurisdizione, provocando così un contatto tra le due leggi che si susseguono nel tempo. Tuttavia, ci sono situazioni in cui la creazione di una legge, ad esempio la LPP, mira ad armonizzare le relazioni tra la società, alcune persone giuridiche e gli atti da loro compiuti nell’ambito della gestione e utilizzo dei beni collettivi, la loro responsabilizzazione, nel rispetto stretto dell’interesse pubblico. Pertanto, la creazione della LPP ha tenuto conto della necessità di regolare le situazioni giuridiche, sociali ed economiche che mettevano in pericolo l’armonia sociale e non entrarono in conflitto con alcuna legge che regolasse materie simili o che potesse crearvi disturbo nell’ordinamento giuridico mozambicano.
Come altri dispositivi, la LPP mira a regolare l’operato dei funzionari pubblici secondo i principi etici e morali generalmente accettati in una società organizzata. Anche se la suddetta legge può essere chiamata anche legge sulla probità, legge sull’etica, sulla moralità pubblica, tra altri appellativi, il suo oggetto e fine sono, alla fine, coincidenti.
Pertanto, l’entrata in vigore della LPP in Mozambico ha confermato la massima, difesa da Latorre (2002), secondo cui il Diritto è un’arma nelle mani del legislatore, che può usarla in direzioni molto diverse e con vari scopi, essendo, in questa visione, strumento per regolare una situazione cruciale di interesse sociale.
3. SULLA CREAZIONE DELLA LEGGE SULLA PROBITÀ PUBBLICA
La Legge sulla Probità Pubblica (LPP) è stata creata con l’obiettivo di porre fine all’accumulo di cariche nell’apparato dello Stato e al conflitto di interessi nelle aziende pubbliche.
La legge ha rafforzato i principi guida in materia di etica, morale, conflitti di interesse, relazioni patrimoniali, tra gli altri, nella gestione della cosa pubblica. Secondo la legge, i detentori di cariche pubbliche sono obbligati a dichiarare i loro redditi e interessi patrimoniali prima di assumere l’incarico, tra altri obblighi, tuttavia, il problema principale era rappresentato dall’accumulo di funzioni. Con l’entrata in vigore della legge, e tenendo conto dell’obiettivo della sua creazione, è illegale lavorare nell’apparato di Stato e contemporaneamente nelle aziende con partecipazione statale.
L’Articolo 1 della Legge sulla Probità Pubblica (MOÇAMBIQUE, 2012) stabilisce che “La legge stabilisce le basi e il regime giuridico relativi alla moralità pubblica e al rispetto del patrimonio pubblico da parte del pubblico ufficiale”. Inoltre, il preambolo della suddetta legge fa riferimento alla necessità di sistematizzare le “norme che consacrano i doveri, le responsabilità e gli obblighi dei pubblici ufficiali per garantire la moralità, la trasparenza, l’imparzialità e la probità pubbliche”. Essa contiene quindi principi regolatori di doveri etici e morali richiesti ai pubblici ufficiali, divieti e situazioni di conflitto di interessi che interferiscono con l’adempimento dei loro doveri. È chiaro che lo scopo della legge è sostanzialmente ampio, come indicato al paragrafo 4 dell’articolo 5 della LPP: il pubblico ufficiale deve ispirare fiducia nei cittadini per rafforzare la credibilità dell’istituzione che serve. La legge è stata creata a seguito della constatazione che alcuni pubblici ufficiali non adempivano al loro compito nel rispetto dell’etica, della morale e della probità pubbliche, mettendo in pericolo la funzione pubblica. La creazione della legge è stata tempestiva, considerando che la trasparenza nella gestione della cosa pubblica è fondamentale per la gestione patrimoniale dello Stato.
La LPP ha ampliato la portata riguardo ai soggetti e ai fatti soggetti all’adempimento della norma regolamentare. Secondo l’articolo 2, anche le entità non pubbliche, singole o collettive, occasionalmente investite di poteri pubblici, sono ora incluse ai sensi della presente legge. L’ampiezza si estende anche all’oggetto, come indicato dagli articoli 6 e 23 della LPP, per quanto riguarda i doveri etici, tenendo conto dei principi chiaramente riflessi nell’articolo 6 della LPP, che se adempiuti completamente, renderebbero il resto della legge privo di senso se non per applaudire la funzione pubblica nel suo complesso per il suo lavoro.
In questo senso, la LPP mira a rendere funzionale e credibile l’apparato di Stato, porre fine a situazioni che danneggiano il buon nome del governo, dello Stato mozambicano, dei suoi funzionari e della società in generale, a causa di comportamenti biasimabili da parte di alcuni pubblici ufficiali.
4. IL PRINCIPIO DELLA NON RETROATTIVITÀ DELLE LEGGI
Il Principio Della Non Retroattività Delle Leggi è uno dei criteri generali universalmente consacrati. È il criterio più importante nel contesto del principio di applicazione della legge nel tempo. Secondo Mendes (1984), la retroattività è la qualità della norma che modifica la valutazione e le conseguenze dei fatti così come sono stati stabiliti al momento della loro realizzazione. Eiró (1997) considera retroattiva la legge che rivaluta un fatto passato, precedentemente valutato diversamente dalla legge vigente al momento in cui si è verificato, e gli attribuisce conseguenze diverse, soprattutto quando più sfavorevoli per il destinatario della stessa norma. Accanto ai criteri della retroattività, coesistono altri anch’essi generali, propri di determinate branche del diritto. Le linee guida o i criteri generali difesi si riassumono come segue:
– In Diritto Processuale vigora la regola secondo cui la nuova legge è di applicazione immediata, applicandosi, fin da subito, ai processi in corso, i cui procedimenti devono adattarsi a quelli prescritti dalla nuova legge. Questa procedura ha come fondamento la presunzione che la nuova legge contenga criteri più perfetti di quelli praticati fino a quel momento.
– La Legge Penale è di applicazione retroattiva quando ciò comporta un beneficio per l’imputato (n. 2 dell’articolo 60 della Costituzione della Repubblica del Mozambico).
Infatti, sarebbe inaccettabile che, avendo due o più persone autrici di fatti identici, una o alcune fossero oggetto di un trattamento più favorevole rispetto ad altre. Così, il legislatore arriva al punto di “livellare tutto dal basso”, preferendo sempre la legge più favorevole, che sia la più antica o la più recente, a quella che entra in vigore fino alla condanna dell’infrattore. Ciò significa, ad esempio, che se una nuova legge eliminasse una determinata infrazione, la relativa pena sarebbe automaticamente esclusa.
Nei tempi moderni, il principio della non retroattività delle leggi non ha forza di principio costituzionale, salvo rare eccezioni, tranne nel campo del Diritto Penale. Da ciò deriva che, nella legislazione ordinaria, possono esistere leggi con efficacia retroattiva.
Dall’esposto, si può dedurre che il legislatore può risolvere i problemi derivanti dalla successione di leggi mediante il ricorso a disposizioni transitorie (diritto transitorio). Tuttavia, nella maggior parte dei casi, la legge fa tabula rasa, non stabilendo nulla riguardo alla sua applicazione nel tempo. Ciò significa che, se esistesse una LPP e il legislatore ritenesse opportuno sostituirla con un’altra, sarebbe necessario considerare gli aspetti del diritto transitorio per gestire, ad esempio, materiali relativi ai diritti acquisiti richiesti da alcuni dipendenti pubblici da essa interessati.
Tuttavia, come regola generale, il principio della non retroattività delle leggi si applica, in tutte le branche del diritto, ogni volta che si tratti di situazioni giuridiche che rientrano nell’ultima delle varianti appena citate.
5. LA RETTROATTIVITÀ E I DIRITTI ACQUISITI
Quale criterio razionale e preciso permette di definire la retroattività, ovvero di delimitare con chiarezza il campo di competenza (applicabilità) della vecchia legge rispetto a quella nuova?
A proposito di ciò, la dottrina propone due correnti principali: la dottrina dei diritti acquisiti e la dottrina del fatto passato. Per la prima corrente, sarebbe retroattiva la legge che violasse i diritti acquisiti, cioè i diritti già costituiti. Per la seconda, sarebbe retroattiva ogni legge che si applichi a fatti verificatisi prima della sua entrata in vigore. Pertanto, secondo la prima corrente, la nuova legge dovrebbe rispettare i diritti acquisiti; per la seconda, la nuova legge non si applicherebbe a fatti passati né ai loro effetti, pena la retroattività. Quindi, si applicherebbe solo ai fatti futuri.
Tuttavia, la prima corrente è stata sempre più accantonata dalla dottrina a causa della sua grande imprecisione. Il surgere di una legge mira a regolamentare questioni che, per la loro tempestività, cercano di armonizzare gli interessi e la vita in società.
Oggi, tende a prevalere la seconda corrente, integrata dal cosiddetto principio dell’applicazione immediata della nuova legge alle situazioni in corso (e non passate) al momento della sua entrata in vigore. È questa corrente dottrinaria che ha ispirato il legislatore nella formulazione dell’articolo 12 del Codice Civile, che contiene i principi generali sull’applicazione della legge nel tempo nell’ambito dell’ordinamento giuridico mozambicano. Salvo le eccezioni relative al diritto penale e al meccanismo prevalente nel diritto processuale, è negli articoli 12 e 13 del Codice Civile che sono fissati i principi e i criteri applicabili alla retroattività o meno della legge.
Il paragrafo 1 dell’articolo 12 del Codice Civile (PORTOGALLO, 1966) stabilisce che la legge dispone per il futuro, anche se le viene attribuita efficacia retroattiva dal legislatore. Stabilisce inoltre che sono riservati gli effetti già prodotti dai fatti che la legge si propone di regolare. Da ciò deriva che il principio espresso nel dispositivo sopra indicato è che la nuova legge dispone solo per il futuro. Tuttavia, è opportuno tener presente che la legge non dispone solo per il futuro, ma dispone anche nei casi chiaramente definiti dal legislatore per il presente, colpendo automaticamente le situazioni che si verificano al momento della sua entrata in vigore. Inoltre, occorre considerare che la legge si applica nel presente ai fatti contemplati dalla legge al momento della sua entrata in vigore, purché il legislatore lo disponga in modo esplicito e chiaro, e ciò sia in conformità con la volontà e la sovranità del popolo. Tuttavia, Telles (1999) mette in discussione il criterio legale stabilito nell’ultima parte del paragrafo 2 dell’articolo 12 del Codice Civile, che si riferisce al fatto che il legislatore considera che la legge abbraccia le stesse relazioni già costituite, che persistono alla data della sua entrata in vigore, il che non è completamente conclusivo, poiché è ancora necessario indagare quali siano queste relazioni che devono essere considerate in sé stesse, distinte dalla loro genesi, nel definire la normativa applicabile. Telles (1999) conclude che tali situazioni possono essere solo quelle di esecuzione prolungata o più specificamente di esecuzione continuata o periodica, come nel caso del diritto di proprietà o di altri diritti reali, che si sottopongono alle mutevoli normative di ogni momento sotto l’impero della disciplina legale vigente, senza che ciò comporti retroattività. Ora, considerando quanto disposto al paragrafo 1 dell’articolo 2 della Costituzione della Repubblica del Mozambico (MOÇAMBIQUE, 2004), che stabilisce che la sovranità risiede nel popolo, allora, se il legislatore ha creato la LPP è perché questa è stata la volontà sovrana del popolo, e gli effetti della legge in questione devono farsi sentire e produrre i risultati desiderati a vantaggio dell’interesse sociale. Del resto, chiaramente, questo è l’obiettivo fondamentale della creazione della Legge sulla Probità Pubblica del Mozambico.
6. PRINCIPIO DI NON RETROATTIVITÀ VERSUS PRINCIPIO DI APPLICAZIONE DELLA LEGGE NEL TEMPO
Il principio della non retroattività delle leggi rappresenta, in tal modo, quasi un’altra faccia del principio dell’applicazione immediata delle leggi. Si ammette che non è un principio assoluto: vi sono eccezioni esplicitamente previste dall’articolo 13 del Codice Civile. Sebbene il principio della non retroattività abbia come principali fondamenti la necessità di sicurezza, considerando che, se il passato potesse essere sempre messo in discussione, nessuno sarebbe al sicuro sul destino degli atti compiuti in ogni momento, conseguentemente, ciò creerebbe una grande instabilità sociale. La forma più evidente di difendere la necessità della conoscenza preventiva delle leggi, come sostiene Latorre (2002), è conferire ad essa effetti retroattivi, cioè imporre la sua applicazione a fatti anteriori alla sua pubblicazione e realizzati, quindi, quando il loro contenuto non poteva essere conosciuto. È un principio fondamentale dei diritti moderni che le leggi non siano retroattive e che dispongano per il futuro e non per il passato. C’è la necessità di non escludere la prevedibilità di certe conseguenze causate da comportamenti che l’esistenza di regole rende, in generale, possibile e che permette al diritto di guidare le azioni umane. Ora, come ancora oggi avviene nel mondo, anche il legislatore mozambicano considera in modo esplicito il principio della non retroattività come un principio costituzionale (articolo 57 della Costituzione della Repubblica del Mozambico), come protezione dei diritti dei cittadini e delle altre persone giuridiche (persone fisiche e giuridiche), ad eccezione per quanto riguarda la Legge Penale, in cui il legislatore ha consacrato, costituzionalmente, il principio che la sua retroattività opera solo quando beneficia l’imputato (articolo 60 della Costituzione della Repubblica del Mozambico). Lo spirito dell’ordinamento giuridico mozambicano punta alla consacrazione del principio della non retroattività come principio di applicazione generale. Questo punto di vista ha come fondamenti:
a) La non retroattività delle leggi è un principio universale, quindi è una conquista dell’umanità che garantisce la soddisfazione delle esigenze di sicurezza nell’applicazione del diritto. In termini generali, il Mozambico non può distanziarsi da questo principio universalmente riconosciuto. Inoltre, è con l’avvento della legge che i fatti, che essa intende regolare, diventano oggetto della stessa, secondo il principio che “non c’è pena senza legge”.
b) Il numero 1 dell’articolo 12 del Codice Civile (PORTOGALLO, 1966) consacra il principio in esame. Da qui l’osservanza di questo precetto, l’applicazione del principio della non retroattività delle leggi nell’ordinamento giuridico mozambicano.
c) Per quanto riguarda il diritto penale, la non retroattività delle leggi è definita costituzionalmente quando il legislatore, al numero 1 dell’articolo 60, stabilisce che nessuno può essere condannato per un atto non qualificato come crimine al momento della sua commissione. Il numero 2 dell’articolo menzionato stabilisce che “La legge penale si applica retroattivamente solo se ne deriva un beneficio per l’imputato”. Ora, una astrazione giuridica attorno al presente argomento permette di dire che:
– Nell’ipotesi in cui non esista una legge gerarchicamente superiore che escluda la retroattività, l’interprete non avrebbe la possibilità di opporsi, dal momento che il legislatore potrebbe anche comandare direttamente la retroattività. In questo caso, l’imperatività della LPP coinciderebbe con quella della vecchia legge, cioè la legge interpretata. Tuttavia, il legislatore mozambicano, preoccupato di aspetti etici e morali, ha promulgato la LPP, e questa non è retroattiva per quanto riguarda i diritti acquisiti e i benefici dei soggetti da essa interessati. Vale a dire che, con la cessazione dei loro mandati o funzioni, gli interessati non hanno diritto a reclamare alcun risarcimento o compensazione per i presunti diritti acquisiti, che è ciò che effettivamente è accaduto.
– Nel caso in cui esista una legge gerarchicamente superiore che escluda la retroattività, spetterebbe all’interprete effettuare il controllo sostanziale della nuova legge, al fine di verificare se, sotto il pretesto di una presunta legge interpretativa, non si trova di fronte a una nuova legge innovativa e modificatrice.
Un esempio esaustivo è dato dall’attribuzione della retroattività alla Legge Penale sfavorevole. Non è fattibile che, attraverso una legge ordinaria, si estenda retroattivamente il cerchio delle norme incriminatrici sotto il pretesto dell’interpretazione. Non è fattibile perché all’interprete è vietata la possibilità di applicare leggi incostituzionali. È la figura della legge interpretativa che consente all’interprete, in questi casi, di distinguere ciò che rientra nell’interpretazione e ciò che, superandola, rappresenterebbe una modifica illecita. Tuttavia, si richiama l’attenzione sulla ricchezza dell’ermetica giuridica in termini di guida del pensiero interpretativo, ricordando sempre gli elementi orientativi e i principi utilizzati nell’interpretazione. Si intende, con ciò, dire che l’interpretazione si basa su regole e non può essere fatta a discrezione della persona che interpreta la legge.
Infine, è importante tenere presente che nulla impedisce che, nello stesso testo della nuova legge, possa essere contenuta contemporaneamente una disposizione innovativa (legge modificativa) e una disposizione interpretativa (legge interpretativa). Nella LPP, il legislatore non ha previsto una disposizione specifica sulla materia, ma è sottinteso che ciò che intende regolare sono situazioni contrarie all’etica, alla morale, alla corretta gestione della cosa pubblica e ai conflitti di interessi.
Tuttavia, considerando che l’intensità e l’ampiezza con cui una determinata legge retroattiva agisce sul passato variano in base ai fatti, ci sono altri aspetti che possono essere analizzati alla luce di ciò che, dal punto di vista dottrinale, può essere menzionato sulla base dei quattro gradi di retroattività seguenti:
a) Retroattività estrema o di grado massimo, in cui nemmeno si rispetta la cosa giudicata. Si tratta di un grado meramente accademico, senza corrispondenza effettiva nella vita reale. È una figura che non va oltre il campo dottrinario perché esclusa costituzionalmente;
b) Retroattività quasi estrema, in cui non si applica alle relazioni completamente concluse, tranne la cosa giudicata;
c) Retroattività ordinaria, che riguarda tutti i fatti già prodotti. È il tipo di retroattività prevista dall’articolo 12 del Codice Civile;
d) Retroattività aggravata, che si colloca tra la retroattività quasi estrema e la retroattività ordinaria, caratterizzata dal rispetto solo degli effetti prodotti che hanno un titolo che garantisce una particolare sicurezza.
7. RETROATTIVITÀ E CONFLITTO DI LEGGI VERSO LA LPP
Tenendo in considerazione i gradi di retroattività presentati in precedenza, le norme di carattere generale relative ai conflitti di leggi nel tempo sono riflesse nel Codice Civile mozambicano (Portogallo, 1966), negli articoli 12 e 13 e negli articoli 297 e 299. Tuttavia, la regola di base è stabilita nell’articolo 12, il cui paragrafo 1 conferma il principio della non retroattività, aggiungendo, tuttavia, che anche nel caso in cui la legge attribuisca efficacia retroattiva, si presume che siano riservati gli effetti già prodotti dai fatti che la legge si propone di disciplinare. Nella LPP, non sono menzionati diritti da salvaguardare, ma piuttosto correggere errori e fatti accertati e socialmente riprovevoli che, a causa del principio della non retroattività, hanno portato a che gli interessati non fossero risarciti e tanto meno riconosciuto loro diritto in relazione alle posizioni che occupavano all’entrata in vigore della LPP.
8. LEGGI SULLA PROBITY PUBBLICA: OPPORTUNA O NO?
La legge sulla probità pubblica (LPP) è emersa tempestivamente come forma di regolamentazione delle situazioni che si mostravano contrarie all’etica e alla moralità riguardo alla gestione del bene comune, e con l’obiettivo di porre fine a situazioni che configuravano anche conflitto di interessi. Così il legislatore, con l’entrata in vigore della LPP, ha voluto rispondere alle preoccupazioni della società, ripristinare l’armonia ed instaurare un ordine sociale. Prima dell’entrata in vigore della LPP, regnava l’anarchia per quanto riguarda la nomina dei funzionari pubblici per gli incarichi, che diventavano inclini a compiere atti censurabili, allo stesso modo che tali atti costituivano forti indizi di conflitto di interesse, senza parlare di fatti evidenti e consumati di arricchimento a spese del denaro pubblico o di favoritismi per ottenere vantaggi illeciti.
Con l’entrata in vigore della LPP, sono sorti vari interrogativi riguardo al momento in cui i soggetti coinvolti avrebbero dovuto smettere di accumulare incarichi, e coloro che si trovavano in situazioni di conflitto di interessi, in particolare alcuni deputati dell’Assemblea della Repubblica, i quali avrebbero dovuto rinunciare ai loro mandati o scegliere di rimanere deputati, a condizione di rinunciare immediatamente agli incarichi extraparlamentari che stavano accumulando. Nel frattempo, l’opinione diffusa è stata che la LPP fosse opportuna, poiché mirava a eliminare mali che affliggevano la società e mettevano in discussione la credibilità del governo e dello stato a causa di pratiche censurabili da parte dei funzionari pubblici coinvolti.
9. LA LEGGE SULLA PROBITÀ PUBBLICA (LPP) È RETROATTIVA O MENO?
La retroattività nell’applicazione della Legge sulla Probità Pubblica (LPP) ha suscitato dibattiti accesi e interessanti. Tuttavia, era importante individuare il significato preciso del suo trattamento alla luce della dottrina e della legge vigente sulla questione. Questo è l’argomento controverso che ha portato alla scelta e all’approfondimento del presente tema, che, sebbene polemico, consente di comprendere la volontà del legislatore e la posizione dottrinaria che potrebbe aiutare a comprendere la ratio legis, ossia il motivo per cui non è permesso che presunti diritti acquisiti, incarichi o posizioni che costituivano conflitto di interesse possano godere della tutela favorevole della LPP. La LPP non poteva in alcun modo retroagire per beneficiare i dipendenti pubblici che venivano messi in discussione dalla società a causa delle situazioni giuridiche rivelate e prevalenti che minavano la probità pubblica.
Sebbene gli aspetti tecnico-giuridici possano influenzare l’interpretazione della LPP, ciò che preoccupava alcune persone che contestavano la sua mancanza di retroattività è il fatto che in varie occasioni si è avuta la sensazione che la sua entrata in vigore avrebbe risolto, ab initio, la questione dell’accumulo di funzioni, ad esempio da parte di alcuni deputati dell’Assemblea della Repubblica, che si trovavano in una situazione di conflitto di interessi e, per tale motivo, avrebbero dovuto rinunciare nell’interesse pubblico. Tuttavia, alcune persone argomentavano che la Costituzione della Repubblica di Mozambico, all’articolo 57, non consentiva la retroattività delle leggi, a meno che beneficiassero il soggetto interessato o un’altra persona giuridica. Tuttavia, alcune persone sostenevano che l’articolo 12 del Codice Civile non permetteva neanche la retroattività della legge. Ora, anche se la LPP non menziona nulla sulla retroattività, questo aspetto dovrebbe ricevere attenzione nell’ambito del principio di applicazione della legge nel tempo. La LPP è una nuova legge che è emersa con l’obiettivo, come detto, di eliminare situazioni giuridiche che, fino a quella data, erano ammesse. Anche se Ascensão (1987, p. 437) afferma che “la legge interpretativa può essere retroattiva”, non ci troviamo di fronte a una LPP interpretativa, quindi non può essere intesa come intenzionata a regolare fatti passati. Pertanto, rappresenta il mezzo idoneo per debellare tali situazioni, in base al contenuto e agli effetti delle sue norme.
10. ENTRATA IN VIGORE DELLA LPP E SUOI EFFETTI GIURIDICI
La pubblicazione e l’entrata in vigore della Legge sulla Probità Pubblica (LPP) hanno corretto la pratica di atti inammissibili. Pertanto, si può parlare di una legge correttiva. Osservato il periodo di vacatio legis, la legge ha iniziato a disciplinare le situazioni giuridiche preesistenti per porvi fine. Tuttavia, la LPP non è venuta a sostituire una legge esistente al momento della sua entrata in vigore, ma piuttosto a regolare in modo concreto specifiche questioni relative alla probità pubblica. In questo contesto, le concezioni della legge in questione si oppongono all’esistenza stessa dei diritti e doveri che costituiscono il contenuto tipico di una determinata situazione giuridica dei soggetti interessati, come concepito dalla stessa legge, e si oppongono alla persistenza di certi legami creati alla luce dei comportamenti che il legislatore ha deciso di eliminare. Si tratta, quindi, come è stato sostenuto, di una legge che intende disciplinare questioni relative alla probità pubblica, all’etica e alla deontologia dei funzionari pubblici. La legge mira a porre in ordine ciò che è al di fuori di esso e a consentire il corretto funzionamento dell’Apparato di Stato e dei suoi funzionari per quanto riguarda gli aspetti che possono costituire conflitti di interessi e, forse, l’arricchimento a spese del denaro pubblico. Allo stesso modo, questa legge emerge perché si ritiene che gli atti compiuti da alcuni funzionari pubblici siano dannosi per la buona gestione dei beni pubblici, motivo per cui tali atti devono essere severamente sanzionati. Pertanto, non si poteva aspettare che tali dipendenti o funzionari pubblici cessassero le loro funzioni o mandati. Si imponeva l’applicazione immediata della legge.
Tuttavia, senza voler mettere in discussione il legislatore, il paragrafo 2 dell’articolo 12 del Codice Civile cerca, attraverso una formula estremamente sintetica, di precisare il principio della non retroattività affermato nel paragrafo 1 dello stesso articolo, formula per la quale non si trova alcun precedente legislativo, avendo come fonte ispiratrice la dottrina che distingue tra regolamentazione di fatti e regolamentazione di diritti, presumendo, per quest’ultime, che esse comprendano anche le stesse situazioni giuridiche già esistenti, potendone modificare o addirittura eliminarne il contenuto. L’entrata in vigore della LPP ha consacrato l’armonia sociale a difesa dell’interesse collettivo, non considerando, quindi, l’ipotesi di convalidare interessi particolari.
Nel paragrafo 2 dell’articolo 12 del Codice Civile si stabilisce la seguente disgiuntiva: la nuova legge disciplina la validità di certi fatti o i loro effetti, e, in tal caso, si applica solo a fatti nuovi, ossia definisce il contenuto, gli effetti di certa relazione giuridica, indipendentemente dai fatti che hanno dato origine a tale relazione (ipotesi in cui è di applicazione immediata, cioè si applica in futuro alle relazioni giuridiche costitutive e persistenti alla data della sua entrata in vigore), e senza che questo effetto immediato della nuova legge, prescritto nella seconda parte del paragrafo 2, rappresenti un effetto retroattivo. Sui principi della retroattività, sia il Codice Civile portoghese che quello angolano difendono, nei loro articoli 12 e 13, le regole che devono essere prese in considerazione. Inoltre, i Codici Civili di Mozambico, Angola e Portogallo hanno la stessa sistemazione sulla materia, tenendo conto delle relazioni storiche che questi paesi possiedono, e i primi due paesi hanno ereditato dal terzo le norme del Codice Civile approvato dalla Legge n. 47344 del 25 novembre 1966 (PORTOGALLO, 1966), che è diventato applicabile a tali paesi attraverso il Decreto n. 22869 del 4 settembre 1967 (PORTOGALLO, 1967). Anche con l’aggiornamento del Codice Civile effettuato dal legislatore portoghese con la Legge n. 13/2019 del 12 febbraio (MOÇAMBIQUE, 2012), il principio sulla retroattività non è stato modificato. Ora, la ratio legis è alla base del principio dell’applicazione immediata da un lato e dell’interesse all’adeguamento della legge ai cambiamenti delle condizioni di operatività del funzionario pubblico dall’altro, naturalmente presi in considerazione dalla nuova legge (la LPP). L’interesse nell’adattamento alle nuove concezioni e valutazioni del funzionario pubblico, della società e del legislatore, così come l’esistenza dell’unità dell’ordinamento giuridico mozambicano, che sarebbe messa in discussione, e con essa, la sicurezza del sistema giuridico, dalla persistenza di un gran numero di situazioni giuridiche controverse e durature, o addirittura di carattere perpetuo, regolate da norme che si sono rivelate inadeguate alla vita sociale, il ridotto o nullo valore dell’aspettativa dei funzionari pubblici che hanno confidato, del resto, nella continuità del regime giuridico per la loro azione, come stabilito dai regolamenti precedenti, dato che si trattava di un regime legale, e non di un regime da loro creato, considerando che agivano in conformità con le regole preimpostate, potrebbe far pensare che la LPP non potrebbe essere applicata immediatamente e che dovrebbe aspettare un momento successivo, continuando i soggetti interessati a beneficiare indebitamente, contrariamente alla volontà collettiva.
11. LA LPP E IL DIRITTO TRANSITORIO
Il diritto transitorio – espressione adottata per designare l’insieme di principi e regole che delimitano i campi di applicazione temporale di ciascuna legge – coordina l’applicazione di due sistemi giuridici che si susseguono nel tempo, emerge come strumento il cui compito è guidare su quale legge applicare: se la vecchia legge o la nuova legge. Svolge tale compito sulla base della ponderazione di certi interessi contrapposti, indicando la posizione da seguire nell’applicazione della legge. La LPP, essendo una nuova legge, ha un ambito di applicazione con un oggetto chiaro, ed è quindi uno strumento che intende regolare questioni di probità pubblica. Non presenta alcuna norma che si riferisca al trattamento di questioni che possono essere confuse con diritti acquisiti e tanto meno alcuna possibilità di tener conto di eventuali compensazioni.
Con l’entrata in vigore della legge, alcuni tentativi di reclamare alcuni diritti non hanno avuto successo.
La LPP mira, come abbiamo sostenuto, a difendere l’interesse collettivo, la stabilità sociale e l’interesse di adattarsi a una nuova forma di essere e agire da parte dei funzionari pubblici. Si tratta di uno strumento che, quando applicato, ha cercato di prevedere situazioni che potevano essere regolate in modo da non disturbare la vita sociale.
12. LA LPP E I DIRITTI ACQUISITI
L’interesse degli individui nella stabilità dell’ordine giuridico è orientato attraverso l’organizzazione dei loro piani di vita, cercando di evitare il più possibile la frustrazione delle loro aspettative fondate, che possono essere più o meno fortemente radicate. Possono emergere alcune situazioni giuridiche particolarmente meritevoli di tutela, come quelle considerate di diritti acquisiti, che alla fine costituiscono una modalità dell’interesse per la sicurezza giuridica. È questa la posizione che potrebbe essere difesa dai soggetti coperti dalla LPP? Può essere sì o no! Se consideriamo che sì, possiamo concludere che non avevano piena consapevolezza di servire la collettività. Se consideriamo che no, possiamo concludere che il loro ruolo si conforma agli interessi sociali. Pertanto, la LPP costituisce per loro uno strumento guida e regolatore della loro situazione come dipendenti pubblici. I dipendenti pubblici hanno i loro interessi personali, ma devono, innanzitutto, servire la società, sapendo essere e stare.
D’altra parte, agli interessi dei dipendenti pubblici si contrappone un altro interesse: l’interesse pubblico, che gioca un ruolo fondamentale nella trasformazione dell’antico ordine giuridico e nella sua adattamento alle nuove necessità e concezioni di etica, morale e deontologia, a spese di posizioni giuridiche e di aspettative basate sulla legge. L’interesse pubblico può essere più o meno urgente e può coprire interessi di terzi, interessi della sicurezza del commercio giuridico come un interesse pubblico generale, un interesse generale della comunità giuridica (interesse nell’adattamento alle nuove realtà sociali) o un interesse di politica legislativa (interesse nell’unità e omogeneità dell’ordinamento giuridico, fattori di sicurezza e presupposti dell’uguaglianza giuridica). La questione di fondo per alcuni dipendenti pubblici risiede nel fatto che si trovano in una situazione di conflitto di interessi chiaramente delimitata, poiché non è accettabile che i mezzi non intervengano sulla loro coscienza in relazione alla situazione prevalente.
La discussione su questa questione ha convinto fortemente i deputati che avrebbero dovuto approvare la legge e farla promulgare e pubblicare. Infine, è importante sottolineare che la questione dei diritti che potrebbero essere invocati dai soggetti coperti da questa legge, alla luce di quanto disposto dal Codice Civile o dalla Costituzione della Repubblica, non trova accoglienza nel caso in questione, poiché non si tratta di diritti fondamentali o equiparati, ma di diritti derivanti da un’attività in qualità di dipendenti pubblici. Il diritto acquisito è qualcosa al di fuori del contesto costituzionale e che, in certe circostanze, può essere trascurato, quando è in gioco un interesse forte e la salvaguardia del bene comune. Pertanto, non è accettabile che coloro che si trovano, ad esempio, in una situazione di conflitto di interessi e sono coperti dalla presente LPP possano reclamare diritti acquisiti che vanno contro lo spirito della LPP, e, quindi, rinunciando o, per qualsiasi altro motivo, cessando di accumulare le cariche che ricoprivano, ciò non dovrebbe essere inteso come sanzione, visto che sono stati investiti nelle cariche che occupavano sulla base della fiducia di chi aveva il potere di farlo. Non si intravede, infine, alcun conflitto tra le leggi che possa portare a considerare qualsiasi possibilità di reclamare diritti in seguito alla cessazione del mandato o alla correzione di una situazione che costituisce conflitto di interessi.
Le norme di carattere generale relative ai conflitti di leggi nel tempo sono, nel Codice Civile mozambicano (PORTOGALLO, 1966), gli articoli 12 e 13 e gli articoli 297 e 299. La regola di base è stabilita dall’articolo 12, il cui paragrafo 1 ribadisce il principio della non retroattività, aggiungendo però che, anche nell’ipotesi in cui la legge attribuisca efficacia retroattiva, si presume che siano riservati gli effetti già prodotti dai fatti che la legge si propone di regolare.
Il paragrafo 2 di detto articolo formula, in modo sintetico, il principio della non retroattività, affermato al paragrafo 1, formula per la quale non si trova alcun precedente legislativo, avendo come fonte ispiratrice la dottrina che distingue tra “regolamentazione dei fatti” e “regolamentazione dei diritti”, dovendo presumere, per quest’ultima, che essa riguardi anche le situazioni giuridiche già esistenti, potendone modificare il contenuto o addirittura sopprimerlo.
Nel n. 2 si stabilisce la seguente alternativa: la nuova legge disciplina la validità di certi fatti o i loro effetti, e, in questo caso, si applica solo a fatti nuovi, oppure definisce il contenuto, gli effetti di certa relazione giuridica, indipendentemente dai fatti che hanno dato origine a tale relazione (ipotesi in cui si applica immediatamente, cioè, si applica in futuro alle relazioni giuridiche costitutive e sussistenti alla data della sua entrata in vigore). E senza che questo “effetto immediato” della nuova legge, prescritto nella seconda parte del n. 2, rappresenti un effetto retroattivo, cioè una “retroattività innata” rispetto a queste leggi a cui si riconosce un’efficacia immediata. Pertanto, dalla ricerca effettuata, si può concludere che il principio della retroattività è unanime nelle legislazioni consultate e sopra indicate, il che dimostra la stabilità del suddetto principio.
Pertanto, quando la LPP è stata introdotta, è venuta a sopprimere un tipo di situazione giuridica ammessa fino a quel momento. In questo modo, non c’è nulla che impedisca la sua applicazione, producendo immediatamente gli effetti desiderati. Inoltre, l’applicazione immediata della LPP alle situazioni giuridiche preesistenti di quel tipo mirava a mettervi fine. Le concezioni della LPP si oppongono all’esistenza stessa dei diritti e doveri che costituiscono il contenuto tipico di una certa situazione giuridica o l’interesse generale, come concepito dalla legge, e si oppongono alla sopravvivenza di certi vincoli creati all’ombra di norme che il legislatore ha deciso di sopprimere. In altre parole, si tratta di una legge relativa all’esistenza e alla natura di una situazione giuridica o di un istituto giuridico di probità pubblica pienamente accettato e la sua applicazione si imponeva, rispondendo così alla volontà della società.
13. LA RATIO LEGIS E L’IMMEDIATA APPLICAZIONE DELLA LPP
La ratio legis dell’applicazione immediata della LPP è derivata dalla necessità di correggere urgentemente le situazioni che distorto la vita sociale del Mozambico. L’interesse nell’adattamento alle nuove concezioni e valutazioni etico-morali della società mozambicana e del legislatore, nonché la salvaguardia dell’interesse comune, che sarebbe stata compromessa e, con essa, la sicurezza del sistema giuridico, a causa della persistenza di un gran numero di situazioni giuridiche che dovevano essere fermate, o addirittura di carattere perpetuo, regolate da norme che non producevano effetti giuridici, sono state anche altre ragioni per l’applicazione immediata della legge. Tuttavia, l’aspettativa delle persone che contavano sulla continuità del regime giuridico stabilito da norme che favorivano loro, ma che si mostravano inadatte alla realtà sociale, sebbene fosse un regime legale e non dipendente dalla volontà delle stesse persone, costituiva la giustificazione per cui le stesse avrebbero potuto mettere in discussione l’entrata in vigore immediata della legge, anche se la volontà del legislatore era che la stessa dovesse avere un’applicazione immediata. Ciò non è avvenuto, poiché la legge è entrata in vigore dopo l’osservanza della vacatio legis.
Considerando tali norme, che all’epoca erano in vigore, e l’entrata in vigore della LPP, si comprende che è compito del diritto transitorio coordinare l’applicazione di due sistemi giuridici che si succedono nel tempo. Da tale missione, che lo obbliga a optare per la vecchia legge o la nuova legge, deve svolgersi sulla base della ponderazione di certi interessi che si contrappongono, indicando uno per l’applicazione di quella legge e l’altro, o altri, per l’applicazione di questa.
Questi interessi sono principalmente due: l’interesse sociale alla stabilità e l’interesse all’adattamento, che devono essere adeguatamente ponderati e confrontati in relazione a ciascun problema tipico del diritto transitorio, senza compromettere l’interesse del legislatore affinché la nuova legge possa regolare in modo efficiente ed efficace gli aspetti della probità pubblica.
14. LPP: INTERESSE PRIVATO E INTERESSE PUBBLICO
L’interesse degli individui nella stabilità dell’ordine giuridico, che consentirà loro di organizzare i propri piani di vita e di evitare, per quanto possibile, la frustrazione delle loro aspettative fondate, può essere più o meno saldamente radicato. Tuttavia, possono emergere posizioni giuridiche particolarmente meritevoli di tutela, come ad esempio quelle che la dottrina qualifica come “diritti legittimamente acquisiti”, che, in ultima analisi, costituiscono una modalità dell’interesse per la sicurezza giuridica. A questo interesse si contrappone un altro: l’interesse pubblico nella trasformazione dell’antico ordinamento giuridico e nella sua adattamento a nuove esigenze e concezioni sociali, anche a spese di posizioni giuridiche e aspettative fondate nella vecchia legalità. Questo interesse può essere più o meno pressante e può coprire l’interesse di terzi, l’interesse alla sicurezza del mondo giuridico, nonché un interesse pubblico generale, ossia un interesse generale della comunità giuridica (interesse all’adattamento alle nuove realtà sociali) o un interesse di politica legislativa, ovvero l’interesse all’unità e all’omogeneità dell’ordinamento giuridico, fattori di sicurezza e presupposti dell’uguaglianza giuridica e della legalità.
La Legge sulla Probità Pubblica è retroattiva o no? La risposta tecnico-giuridica è no, alla luce di quanto sopra. Si potrebbe anche chiedere se il legislatore, approvando la LPP, abbia affermato che la stessa dovrebbe avere effetti retroattivi. Anche in questo caso la risposta è no. La LPP è stata creata per produrre i suoi effetti immediatamente dopo l’osservanza della vacatio legis. Il legislatore ha quindi lasciato che la questione della retroattività fosse affrontata alla luce dei principi giuridici. Poiché era necessaria la sua effettività di fronte a situazioni di probità che, per la loro gravità, necessitavano di regolamentazione, essa non è e non può essere considerata retroattiva per le ragioni sopra menzionate. In altre parole, non si può accettare l’idea che coloro che detenevano o detengono cariche che violano la legge dovrebbero rimanere in tali cariche fino alla fine dei relativi mandati o continuare a ricevere benefici dalla occupazione di tali cariche.
15. ALCUNI CASI LEGATI ALLA LPP
Caso 1 – conflito di interessi
Un cittadino, proprietario di un’azienda a nome personale, che, in qualità di presidente di un organo amministrativo locale, ha deciso di contrattare con un’azienda pubblica. La Commissione Centrale per l’Etica Pubblica (CCEP) ha deliberato che, ai sensi di quanto previsto nella lettera k) dell’articolo 4, congiuntamente con la lettera c) del n. 1 dell’articolo 32 e l’articolo 35, tutti della LPP, tale atto costituiva un conflitto di interessi. Ha inoltre deliberato che, ai sensi di quanto previsto dall’articolo 55 della LPP, la delibera doveva essere trasmessa all’Ufficio Centrale di Lotta alla Corruzione per le opportune procedure.
Questa decisione è stata presa in modo tempestivo, considerando che il conflitto di interessi evidente interferisce o può interferire con l’adempimento del dovere del pubblico ufficiale in termini di imparzialità e neutralità.
Caso 2 – Divieti
Alcuni dipendenti di un organo centrale dello Stato sono stati richiesti da un’azienda di proprietà statale, collegata a detto organo, per svolgere un lavoro tecnico, e gli stessi hanno richiesto il pagamento di onorari. La CCEP ha deliberato che, ai sensi di quanto previsto dall’articolo 3, tali dipendenti, in quanto pubblici ufficiali, non potevano ricevere retribuzioni in istituzioni pubbliche o aziende partecipate dallo Stato o qualsiasi compenso o gettone di presenza (lettera b del n. 1 dell’articolo 32 della LPP), poiché tale atto andava contro quanto stabilito nella lettera c) del n. 1 dell’articolo 32 della LPP.
Caso 3 – Diritti acquisiti
Un cittadino che, alla data dell’entrata in vigore della LPP, era un dipendente pubblico e assegnato all’Assemblea della Repubblica, ha richiesto il pagamento degli stipendi che percepiva nell’organo in cui si trovava, giustificando di avere diritti acquisiti agli stessi. La CCEP ha deliberato che non avrebbe dovuto ricevere tali stipendi, poiché la sua posizione entrava in conflitto con quella di dipendente, pertanto, non aveva più diritto a stipendi da parte di due organi pubblici.
16. CONSIDERAZIONI FINALI
La Legge sulla Probità Pubblica (LPP) è stata creata per regolare situazioni che, alla data della sua entrata in vigore, la società considerava anomale e contrarie ai buoni principi di rispetto nella gestione della cosa pubblica, convivenza sociale, etica e morale, oltre alle questioni legate ai conflitti di interessi che consentivano l’arricchimento illecito, mettendo così in pericolo lo Stato. Pertanto, la suddetta legge mira a garantire moralità e trasparenza nella gestione della cosa pubblica.
Con l’entrata in vigore della LPP, le questioni legate ai presunti diritti acquisiti non possono prevalere, poiché la legge mira esattamente a porre fine a tali diritti e a armonizzare le relazioni tra i dipendenti pubblici e la società pubblica nell’ambito della gestione della cosa pubblica, evitando che si perpetuino situazioni di conflitto di interessi e accumulo di incarichi, cariche e funzioni che favoriscano la ricezione di benefici il cui fondamento e argomentazioni non sono plausibili per gli interessi della società mozambicana nel complesso.
Il fatto che si difenda il concetto che i soggetti coinvolti dalla LPP e che esercitavano incarichi o funzioni per la fiducia riposta in loro lo facevano nell’interesse collettivo, e poiché tali incarichi configuravano atti di rappresentanza, nulla impediva che gli stessi cessassero i loro mandati alla data dell’entrata in vigore della LPP, senza che fosse loro dovuta alcuna indennità. Ciò significa che non avrebbero dovuto avere diritto a nessun risarcimento per la cessazione di tali funzioni, o per lasciare incarichi, o per agire in atti che configurano conflitto di interessi alla data dell’entrata in vigore della LPP.
Gli obiettivi della LPP, come evidenziato dagli argomenti e dai fondamenti presentati nel corso del presente articolo e dal risultato della ricerca effettuata, sono chiari e pertinenti. Inoltre, ciò dimostra anche la coerenza con cui la Commissione Centrale di Etica Pubblica (CCEP) ha analizzato e deciso alcuni casi esemplificativi che sono stati oggetto di ricerca e che sono presentati nel presente articolo, e che possono contribuire a chiarire che tali atti e fatti costituiscono materia di probità pubblica e come dovrebbero essere evitati o combattuti in base alla LPP.
Pertanto, e infine, la LPP non è retroattiva per le ragioni esposte nel corso del presente studio.
Essendo la LPP la legge che regola la probità pubblica in Mozambico, essa non può sottostare alla volontà di interessi che ne minacciano la validità e l’efficacia giuridica.
RIFERIMENTI
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TELLES, I. G. Introdução ao estudo do direito: volume 1. 11ª ed. Coimbra: Editora Coimbra, 1999, p. 294.
[1] Il presente materiale è scritto in portoghese del Mozambico e può contenere delle differenze linguistiche rispetto al portoghese del Brasile.
[2] Dottore in Giurisprudenza.
Inviato: ottobre 2022.
Approvato: novembre 2022.
