NETO, Alberto Antônio Tuma [1]
ROSA, Daniel de Souza [2]
SOUZA, Ênio Neves de [3]
GARCIA, Fabiano de Aguiar [4]
NETO, Gracindo da Rocha Medeiros [5]
NECKER, Helder Sumeck [6]
VALADARES, Otávio César de Paiva [7]
CÂMARA, Patrícia Trabuco [8]
ASCUI, Rogério Roman Mesquita de [9]
NETO, Alberto Antônio Tuma; et.al. Análise de Projeto Básico de Engenharia na Administração Pública. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Edição 07. Ano 02, Vol. 02. pp 117-126, Outubro de 2017. ISSN:2448-0959
Resumo
O artigo aborda os principais pontos a serem observados na análise do projeto básico em obras públicas de Engenharia. De maneira análoga a qualquer outra ação da administração pública, precisa-se cumprir os ideais da eficiência, legalidade e economicidade exarados na Constituição Federal. Deficiências na elaboração desse instrumento geram modificações de quantitativos, prazos e preços, que quando incidentes no decorrer de contratos causam aditivos contratuais e oneram indevidamente o Erário. Desse modo, optou-se por realizar a análise de um projeto básico elaborado por um órgão da Administração Pública Federal. Ao longo desse estudo fica clara a importância do planejamento prévio para a contratação de obras e serviços públicos de Engenharia para evitar obstáculos para execução contratual, para a fiscalização e preservar o interesse da administração pública.
Palavras-chave: Projeto Básico, Administração Pública, Planejamento, Engenharia.
Introdução
O projeto básico busca agregar os aspectos que descrevem a atividade a ser realizada da maneira mais fiel possível, envolvendo variados estudos. Ele permite a completa compreensão do objeto a ser licitado. Sendo o item mais importante para realização de obras governamentais, a Lei 8.666/93 fornece as diretrizes para a elaboração do projeto básico. A citada lei define:
IX – Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;
O Tribunal de Contas da União em sua Súmula n° 261 determina a necessidade da elaboração de projeto básico adequado aos elementos descritos pela Lei n° 8.666/93 em licitações de obras e serviços de engenharia. É ainda prática ilegal a revisão de projeto básico que altere o objeto inicialmente contratado em outro de características e propósito distintos.
Complementarmente, Filho (2004) em sua obra destaca que a mera elaboração do projeto básico não é fator exclusivo e suficiente para prosseguimento do processo licitatório. É necessário ato formal da autoridade competente com a devida aprovação do documento, certificando a adequação às exigências legais e interesse público. Assim, a autoridade torna-se responsável pelo juízo de legalidade.
Fica claro que o objetivo do projeto básico é proporcionar a correta quantificação de materiais, serviços e equipamentos, facilitando a estimativa do custo, método e prazo de execução.
Desenvolvimento
O projeto básico em análise trata de obra de engenharia para expansão da rede de lógica de um órgão da Administração Pública Federal, localizado na cidade de Manaus/Am. Em resumo, constitui-se de instalação de redes de dutos para passagem de cabos da rede lógica interligando os diversos setores do local.
Dado o tamanho da área ocupada pela instituição, a infraestrutura necessária para a expansão em questão traz desafios como escavação de valas para instalação de dutos, construção de caixas de passagem em concreto armado, instalação de eletrocalhas, fornecimento de energia elétrica para os diversos equipamentos de rede e etc.
Preliminarmente não foram evidenciados os Estudos Preliminares e de Viabilidade, que são exigidos pela lei de licitações como base para o projeto básico. Tais estudos constituem a primeira fase do planejamento da contratação e existem para certificar a viabilidade técnica da contratação. A rigor, o projeto básico só é elaborado se a contratação for julgada viável.
Em seu Acórdão 310/2013 –TCU-Plenário, o Tribunal de Contas da União afirma que a ausência de estudos preliminares leva à contratação que não atende à necessidade da administração com consequente desperdício de dinheiro.
Outro importante item ausente no projeto em questão é a análise de riscos e impactos ambientais, também requerida por lei. De acordo com Bitar e Ortega (1998) a análise de riscos ambientais consiste em uma estimativa da probabilidade de ocorrência de um acidente e a avaliação das suas consequências sociais, econômicas e ambientais. Assim, o impacto ambiental deve ser avaliado logo no início do procedimento licitatório.
Nota-se também a ausência de autoria das peças que compõem o projeto básico em análise. A Lei Federal n° 5194/66 determina:
Art. 13. Os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outro trabalho de engenharia, de arquitetura e de agronomia, quer público, quer particular, somente poderão ser submetidos ao julgamento das autoridades competentes e só terão valor jurídico quando seus autores forem profissionais habilitados de acordo com esta lei.
Logo, como em qualquer profissão regulamentada, o exercício profissional condiciona-se ao efetivo cumprimento das disposições legais, seja a título do devido registro, formação necessária ou habilitação.
A Lei Federal nº6496/1977 instituiu a ART (Anotação de Responsabilidade Técnica) na prestação de serviços de engenharia, arquitetura e agronomia, delegando sua regulamentação, por meio de resolução, ao CONFEA, sendo exercida com o advento da Resolução CONFEA 495/1998 e, mais tarde, com a Resolução CONFEA 1.025/2009.
É mister observar que, em termos legais, todo contrato, escrito ou verbal, para a execução de obras ou prestação de quaisquer serviços profissionais referentes à engenharia, à arquitetura ou à agronomia fica sujeito à ‘ART’.
A ART define, portanto, para os efeitos legais, os responsáveis técnicos pelo empreendimento de engenharia, arquitetura e agronomia (art.2º da Res. CONFEA 1.025/2009), devendo ser processada no Conselho Regional em cuja jurisdição for exercida a respectiva atividade (art.1º e 2º de ambas Resoluções).
Trago, na íntegra, ainda relacionado ao tema, o art.10º do decreto nº7983/2013:
Art. 10. A anotação de responsabilidade técnica pelas planilhas orçamentárias deverá constar do projeto que integrar o edital de licitação, inclusive de suas eventuais alterações.
E, Súmula TCU nº260, que observa o dever do gestor de exigir a apresentação da ART:
Súmula TCU nº260 – É dever do gestor exigir a apresentação de Anotação de Responsabilidade Técnica – ART referente a projeto, execução, supervisão e fiscalização de obras e serviços de engenharia, com indicação do responsável pela elaboração de plantas, orçamento-base, especificações técnicas, composições de custos unitários, cronograma físico-financeiro e outras peças técnicas.
Desta forma, cabe ao gestor público a obrigação de exigir a apresentação da ART referente a projeto, execução, supervisão e/ou fiscalização de obras e serviços de engenharia, com indicação do responsável pela elaboração de plantas, orçamento-base, especificações técnicas, composições de custos unitários (discutido em tópico próprio)
A Lei nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966, plasma em seu art.14 que:
Art.14. Nos trabalhos gráficos, especificações, orçamentos, pareceres, laudos e atos judiciais ou administrativos, é obrigatória, além da assinatura, precedida do nome da empresa, sociedade, instituição ou firma a que interessarem, a menção explícita do título profissional que os subscrever e do número e do número da carteira referida no Art.56.
O projeto em tela também carece de cronograma físico-financeiro, sendo esse item obrigatório. Ele representa a programação de atividades a serem realizadas, considerando a duração dos serviços e os valores a serem gastos. Esse documento ajuda na estimativa de recursos a serem usados ao longo de exercícios financeiros.
Segundo o Manual de recomendações do TCU (2013) “O cronograma físico-financeiro deve ser elaborado de forma que sirva de balizador, em fase posterior, para a análise das propostas apresentadas pelas empresas participantes do certame licitatório”. O mesmo Manual ainda alerta que sempre que o prazo ou etapas de execução forem alterados, após o início das obras, é necessário fazer adequação do cronograma físico-financeiro.
Outro item essencial é o memorial de cálculo, que é o documento, anexo ao projeto, que descreve em detalhes os cálculos efetuados até chegar ao resultado final apresentado neste. A memória de cálculo é de suma importância para detectar problemas ou erros de cálculo no projeto executado, bem como para melhor entendimento quando forem necessárias alterações ou gestão do projeto por outro profissional.
Apesar de não configurar como item obrigatório, é de boa prática e transparência a elaboração da Curva ABC após a consolidação de um orçamento sólido. Segundo Carvalho (2002) a curva ABC é um método de classificação de informações que lista os itens de maior importância ou impacto no orçamento.
O memorial descritivo presente no projeto não é abrangente o suficiente quanto ao serviço a ser realizado, não exaurindo os detalhamentos técnicos necessários. Um memorial descritivo é um documento que detalha todo o projeto a ser realizado, onde estão relacionados, um a um, todos os itens da edificação a ser construída. Estruturas, acabamentos, instalações, tudo deverá ser informado de acordo com o que será realizado na obra.
É válido lembrar que o memorial não é o projeto em si. O memorial tem o objetivo de contar pormenorizadamente todo o desenvolvimento do projeto. A Orientação Técnica 01/2006 do Instituto Brasileiro de Obras Públicas esclarece:
Descrição detalhada do objeto projetado, na forma de texto, onde são apresentadas as soluções técnicas adotadas, bem como suas justificativas, necessárias ao pleno entendimento do projeto, complementando as informações contidas nos projetos.
Assim, os serviços a serem contratados devem ser executados rigorosamente de acordo com o projeto fornecido, que estabelece as condições mínimas a serem obedecidas.
O detalhamento dos custos é de fundamental importância e de cumprimento obrigatório por quem elabora projetos de engenharia, seja para uma obra pública ou particular.
As referências legais não excluem a necessidade da existência de planilha que expresse a composição de todos os custos unitários dos serviços das obras, consoante art.7º, §2º, da Lei 8.666/93, ou seja, o detalhamento de todos os parâmetros utilizados para o cálculo dos custos definidos no Capítulo 5: valor dos insumos, coeficientes de produtividade e encargos sociais. (ALTOUNIAN, 2013, pág. 166).
Conforme Altounian (2013), o cuidado na definição dos preços deve estar na correta, identificação de todos os parâmetros, visto que o equívoco em qualquer parâmetro poderá ensejar definição de preços superiores aos razoáveis.
A verificação apenas da composição do custo de serviço não é suficiente, visto que a contratação da empresa se fará pelos preços ofertados, ou seja, é necessária análise detalhada da composição do BDI a ser incluído no orçamento-base. Todas as parcelas deverão estar justificadas de forma adequada, não sendo razoável a definição de um percentual de BDI sem que tenha conhecimento da sua composição e respectivos valores.
Art. 9o – O preço global de referência será o resultante do custo global de referência acrescido do valor correspondente ao BDI, que deverá evidenciar em sua composição, no mínimo:
I – Taxa de rateio da administração central;
II – Percentuais de tributos incidentes sobre o preço do serviço, excluídos aqueles de natureza direta e personalística que oneram o contratado;
III – Taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; e
IV – Taxa de lucro.
- 1º Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da licitação, nos termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de natureza específica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades próprias e diversas e que representem percentual significativo do preço global da obra devem apresentar incidência de taxa de BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos demais itens.
- 2º No caso do fornecimento de equipamentos, sistemas e materiais em que o contratado não atue como intermediário entre o fabricante e a administração pública ou que tenham projetos, fabricação e logísticas não padronizados e não enquadrados como itens de fabricação regular e contínua nos mercados nacional ou internacional, o BDI poderá ser calculado e justificado com base na complexidade da aquisição, com exceção à regra prevista no § 1o.
Ainda, segundo Súmulas do TCU, destacadas a seguir, é mister a apresentação do BDI, uma vez que este integra o orçamento
Súmula nº258 – As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o orçamento que compõem o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitação e das propostas das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da expressão ´verba´ ou de unidades genéricas.
Súmula nº253 – Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da licitação, nos termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de natureza específica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades próprias e diversas e que representem percentual significativo do preço global da obra deve apresentar incidência de taxa de Bonificação e Despesas Indiretas – BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos demais itens.
Não foi apresentado o valor do BDI a ser aplicado aos projetos, sendo, inclusive necessário detalhar os itens de sua composição, descritos nos incisos de I a IV, conforme exigência do art. 9º da lei 8666/93 e legislações referenciadas neste tópico. Não foi explicitado a questão dos custos com encargos sociais, para os itens relativos a vale-transporte, alimentação, equipamentos de proteção individual – EPI, equipamentos de proteção coletivo – EPC, relação de ferramentas que serão utilizadas, seguros, definição das Convenções Coletivas de Trabalho – CCT´s e os custos decorrentes das mesmas.
Conclusão
O projeto básico em análise possui falhas que podem vir a afetar negativamente a execução do objeto contratado. Há evidências de descuidados com a fase de planejamento. Como técnicos, temos o dever de alertar sobre a necessidade destes projetos serem amplamente discutidos e pensados, devido aos inúmeros aspectos que devem ser atendidos, somente focando nas melhores técnicas de engenharia e nas disposições da lei e dos tribunais.
Como o teor desse artigo plasma, inúmeros pontos no projeto não estão suficientemente detalhados e/ou planejados, sendo que, portanto, encaminhamos nossas considerações visando contribuir para a informação dos gestores sobre a posição (classificação) dos projetos analisados, contribuindo para que estes não incorram em atitudes precipitadas e que venham a causar danos ao erário.
REFERÊNCIAS
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BRASIL. Lei n° 6.496, de 07 de dezembro de 1977. Institui a ” Anotação de Responsabilidade Técnica ” na prestação de serviços de engenharia, de arquitetura e agronomia; autoriza a criação, pelo Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CONFEA, de uma Mútua de Assistência Profissional; e dá outras providências. Brasília, DF, dez. 1977.
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Súmula n° 261/2010. Sessão de 28/04/2010. Brasília, DF, 28 abr. 2010.
CARVALHO, José Mexia Crespo de. Logística. 3ª ed. Lisboa: Edições Silabo, 2002.
CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA, ARQUITETURA E AGRONOMIA. Resolução nº 425 de 18 de dezembro de 1998. Brasília, DF, 18 dez. 1998.
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FILHO, Marçal Justen. Comentários à Lei De Licitações E Contratos Administrativos.17ª ed. São Paulo: Revista dos tribunais, 2016.
[1] Bacharel em Engenharia Civil. Universidade Federal do Amazonas – Campus Manaus
[2] Bacharel em Engenharia Elétrica. Universidade Estadual do Amazonas – Campus Manaus
[3] Bacharel em Engenharia Civil. Instituto Tecnológico de Aeronáutica
[4] Bacharel em Engenharia Civil. Universidade Estadual do Amazonas – Campus Manaus
[5] Bacharel em Engenharia Civil. Centro Universitário Luterano de Manaus
[6] Bacharel em Engenharia Ambiental. Universidade Federal de Rondônia – Campus Ji-Paraná
[7] Bacharel em Engenharia Civil. Universidade Federal do Amazonas – Campus Manaus
[8] Bacharel em Engenharia Elétrica. Universidade Federal da Bahia – Campus Salvador
[9] Bacharel em Engenharia Elétrica. Universidade Federal do Amazonas – Campus Manaus
