ARTÍCULO ORIGINAL
TORREÃO, André D Albuquerque [1], DENDASCK, Carla Viana [2]
TORREÃO, André D Albuquerque. DENDASCK, Carla Viana. Reforma tributaria en Brasil: un análisis desde la perspectiva de la modernización del sistema tributario. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Año. 06, Ed. 11, Vol. 09, pp. 88-98. Noviembre de 2021. ISSN: 2448-0959, Enlace de acceso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/ley/perspectiva-de-la-modernizacion
RESUMEN
Este artículo tiene como objetivo reflexionar sobre la reforma tributaria en Brasil desde la perspectiva de la modernización del sistema tributario. La metodología utilizada fue la revisión bibliográfica, que se encargó de fundamentar y proporcionar subsidios para establecer una conexión entre la búsqueda de soluciones para los problemas relacionados con la reforma tributaria y la perspectiva de modernización de las esferas públicas. En la conclusión, se observó que este tema aún requiere una investigación profunda, ya que sus desafíos se vuelven cada vez más complejos.
Palabras clave: Reforma tributaria, Modernización, Sistema tributario.
1. INTRODUCCIÓN
El sistema tributario brasileño es uno de los más complejos del mundo. Su estructura es conocida mundialmente por ser extensa y complicada, tanto en la determinación de impuestos como en su carga tributaria. Por lo tanto, comprender su funcionamiento y conocer las leyes y regulaciones que lo rigen es un desafío.
En las discusiones actuales sobre la reforma tributaria, hay un punto que siempre converge: la simplificación del sistema tributario. La legislación es tan amplia y diversificada que genera inseguridad jurídica tanto para personas jurídicas como para personas físicas, siendo una de las principales preocupaciones en este tema. El enfoque de la reforma tributaria debe ser la modernización y simplificación de la tributación para lograr un crecimiento económico efectivo.
Sin embargo, a pesar de la urgente modificación del sistema tributario, es necesario tener en cuenta la medida y la amplitud de estas propuestas de reforma, para que el discurso no se convierta en mera retórica. En la Cámara se tramita la PEC 45/19; en el Senado, la PEC 110/19 y el gobierno federal presentó el PL 3.887/2020. Ninguna de ellas ha presentado un estudio de impacto sectorial, impacto en los precios o incluso un diálogo fructífero entre el gobierno y los contribuyentes. Aunque las propuestas buscan la simplificación, los estudios señalan un aumento de precios para el consumidor final.
2. PROPUESTAS DE REFORMA TRIBUTARIA
La PEC 45/2019, presentada en la Cámara de Diputados, propone instituir el Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS), sustituyendo al IPI, PIS, COFINS, ICMS e ISS, además del impuesto selectivo para cigarros y bebidas IS (impuesto selectivo). Prevé que el IBS tendrá competencia federal y será definido por ley complementaria. Se constituirá sobre la base de tres subalícuotas: federal, estatal y municipal, que en conjunto formarán una alícuota única.
La PEC 110/2019 también propone la extinción de algunos impuestos y la creación de dos nuevos. En este caso, el IBS reemplazará los siguientes impuestos: IPI, IOF, PIS, PASEP, COFINS, CIDE – Combustible, Salario-Educación, ICMS e ISS, y también se creará el IS (impuesto selectivo), el impuesto sobre bienes y servicios voluptuosos. En esta propuesta, el impuesto será estatal y se creará a través del Congreso Federal, con la participación principalmente de los entes municipales y estatales. La alícuota del IBS se definirá mediante ley complementaria, con una alícuota estándar.
La propuesta del Gobierno Federal, presentada en 2020, PL 3.887/2020, muestra una reforma tributaria que se llevará a cabo en cuatro fases. La primera, ya presentada, es la unificación de PIS, PASEP y COFINS sobre operaciones de bienes y servicios, que es la CBS. La alícuota sería del 12% para todas las operaciones independientemente de la actividad económica, excepto para las instituciones financieras, que estarían sujetas a una alícuota del 5,8%.
Se presenta una explicación rápida sobre el trámite de las propuestas y los instrumentos legales utilizados para modificar las reglas constitucionales: un proyecto de ley (PL) es un plan para crear una nueva ley o modificar una ya existente; el texto puede ser presentado por cualquier diputado o senador, comisión de la cámara, presidente de la república, fiscal general, los tribunales superiores e incluso ciudadanos. La PEC es una Propuesta de Enmienda Constitucional, que es una norma que se rectifica o se agrega a una ley ya existente. Es decir, actualiza un texto presente en la Constitución.
Para proponer una PEC, puede ser presentada por el Presidente de la República, al menos un tercio de los diputados federales o senadores y más de la mitad de las asambleas legislativas de los estados. Cabe destacar que no puede ser objeto de deliberación de una propuesta de enmienda constitucional: la forma federativa, el voto, la separación de poderes y los derechos y garantías individuales.
3. ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS DE REFORMA TRIBUTARIA
Se percibe que no tenemos una propuesta real de reforma tributaria. Todas las sugeridas son muy similares. Ninguna de ellas aborda los verdaderos problemas del sistema tributario brasileño: ninguna aligera la carga tributaria, no se mencionan las obligaciones accesorias, esto porque estamos tratando solo el punto de simplificación, que es un punto de convergencia para todas las partes interesadas. Lo que es determinante en este escenario es que las personas políticas quieren una reforma tributaria para recaudar más, debido al alto costo de las cuentas públicas.
Por lo tanto, un punto crítico de las propuestas de reformas presentadas es que afectan al pacto federativo. Esto se debe a que las propuestas ofrecen la creación de un impuesto único y, de esta manera, retiran a los estados y municipios la autonomía de gestión de sus presupuestos, sin respetar los principios de igualdad y capacidad contributiva. Esto se debe a que todos los bienes y servicios se fijarán de manera igual.
Es importante destacar que nuestro sistema constitucional está bastante organizado, aunque se necesite algún arreglo constitucional tributario. Sin embargo, se observa en las propuestas de reforma tributaria una serie de cuestiones formales que se tratan de cualquier manera, como es el caso de las cláusulas pétreas. Estas cláusulas son excepciones cuando se buscan propuestas de modificación a la Constitución, ya que son las bases fundamentales que establecen la República Federativa de Brasil, a saber: la forma federativa del Estado, el voto, la separación de poderes y los derechos y garantías individuales. Es necesario realizar esta explicación para que los ciudadanos brasileños tengan un mayor conocimiento de las propuestas presentadas. Esto se debe a que, al banalizar el orden constitucional, se debilita la democracia y los derechos constitucionales.
En uno de los países con mayor desigualdad socioeconómica entre estados y municipios, Brasil debe tener en cuenta en su reforma tributaria institutos que traigan un cambio real en cómo gravar, modificando la excesiva carga tributaria, reduciendo las exigencias burocráticas y buscando la equidad en la tributación. Además, se observa que Brasil es el país con la mayor disparidad económica y no hay una propuesta de cambio real que interfiera y reduzca la tributación en el consumo, en los ingresos y en el patrimonio.
Las propuestas a las que nos referimos tampoco mencionan una propuesta de regulación para el impuesto sobre grandes fortunas. Los proyectos solo hacen una seudo presentación de desburocratización del sistema tributario, el cual parece destinado a ser tan complejo como el actual y que, consecuentemente, solo traerá un aumento en la recaudación. Debe tenerse en cuenta que no hay ningún estudio efectivo de las propuestas presentadas.
Sin embargo, para la construcción de una sociedad más justa y solidaria, el sistema fiscal debe orientarse hacia una tributación que tenga en cuenta la capacidad económica de los contribuyentes, gravando a aquellos que tienen una mayor capacidad de contribuir, para que asuman de manera justa el costo de los servicios públicos. De la misma manera, estos servicios pueden ser más eficaces, brindando el retorno esperado a la sociedad, especialmente en lo que respecta a los más pobres.
En este contexto, se abordan los problemas sistémicos de la tributación brasileña, surgiendo la carga tributaria. Es común escuchar que la carga tributaria de Brasil es alta. Esta percepción se debe a los diversos casos de corrupción y mala gestión de los recursos públicos.
Al considerar la situación de déficit presupuestario enfrentada por Brasil en los últimos años, se descarta una reducción de la carga tributaria a corto plazo. Esto se debe a que esta medida no ajustaría tal coyuntura, sino que solo colocaría al país en una situación peor que la experimentada en la actualidad, causando un desequilibrio presupuestario que afectaría a los gastos principales como la salud, la educación e incluso el pago de salarios de los funcionarios. Pero, si no hay posibilidad de reducir la carga tributaria en este momento, el ajuste fiscal deberá realizarse de acuerdo con la capacidad contributiva del individuo.
Esta imputación debe realizarse porque, cuanto mayor es la riqueza, menor es el impacto de la tributación. En un análisis conciso, se observa que, de todos los impuestos creados, ninguno es capaz de tener en cuenta la capacidad económica individual de los contribuyentes. Por lo tanto, es evidente la necesidad de una reforma tributaria que aborde las necesidades de Brasil. El actual presidente de Brasil tuvo como hito de campaña la reforma tributaria, asegurando reducción y simplificación en el sistema tributario. Sin embargo, la propuesta ofrecida no es congruente con lo dispuesto en campaña, y aún viola las bases constitucionales y la naturaleza jurídica del orden tributario.
Además de todo el complejo sistema tributario y su fuerte impacto económico, se están experimentando los impactos económicos de la Covid-19. La crisis sanitaria afectó la economía mundial, trajo consigo la imposición del aislamiento social y afectó de inmediato la producción y el consumo, dejando a todos impotentes en cuanto al tiempo que llevará la recuperación, impactando en la trayectoria a largo plazo de la economía.
4. POR UNA REFORMA TRIBUTARIA EFECTIVA
Se sabe que deben figurar en la reforma tributaria ideal el fundamento básico para una tributación eficiente, que debe centrarse en los mecanismos de recaudación, equidad, costos, incidencias y combate a la evasión como prioridad en el debate.
En cuanto a las propuestas de reforma tributaria presentadas, se cuestionan los cambios en el sistema tributario nacional, los impactos reales en nuestra economía y si dichas propuestas son coherentes con los principios constitucionales de igualdad, capacidad contributiva, buscando equidad y justicia social.
El autor Hugo Machado de Brito, citado por Schoeuri (2015), destaca que es mínima la utilización del término proporcionalidad, ya que, para el derecho tributario, el criterio de algo proporcional reside en el uso de la capacidad económica. Se explica así el hecho de que el constituyente de 1988 haya utilizado, además del principio de igualdad, el principio de capacidad económica en su texto.
Por lo tanto, es imprescindible una evaluación más profunda de los instrumentos que permitan una ampliación de la participación de los ciudadanos en el proceso constructivo de soluciones para los conflictos del estado. Tributar según el concepto clásico ya no tiene sentido. Se necesita un estudio sobre la capacidad contributiva, teniendo en cuenta no solo los ingresos, sin duda, sino también la manifestación de la riqueza, de manera objetiva. Es decir, quien tiene la capacidad de poseer más, tiene la capacidad de contribuir más.
Por lo tanto, es indispensable la introducción de nuevos conceptos en el ámbito tributario, como la discrecionalidad, el poder de decisión del ente público, compartiéndolo con el ciudadano, que debe ser socialmente participativo. Sin embargo, en el proceso de elaboración de las propuestas presentadas como solución para los nuevos desafíos de la tributación, se han considerado únicamente los intereses públicos. Sin embargo, se debe contextualizar el interés del bien común. El principio de igualdad tributaria, previsto en el art. 150, inciso II de la Constitución Federal, prohíbe el trato desigual entre los contribuyentes.
El autor Luiz Eduardo Schoueri (2015) argumenta que, en materia tributaria, el texto constitucional no exige un trato igual a personas en situación análoga. Sin embargo, lo que se tiene en cuenta son los contribuyentes que se encuentran en situación equivalente. Se comprende que el constituyente reconoció que la igualdad será siempre algo relativo, lo que nos lleva a reflexionar que el legislador debe hacer uso de la aplicación de los principios, basándose en la analogía de criterios económicos para aquellos contribuyentes que no se encuentren en situación equivalente.
Una reforma de esta importancia debe tener sus detalles ampliamente discriminados y conocidos por todos los agentes económicos. Además, su configuración final debe basarse en estudios de impacto minuciosos, elaborados tanto por el sector privado como, especialmente, por el sector público, y someterlos al escrutinio de todos los sectores de la sociedad brasileña.
Según un artículo publicado en el Jornal da Paraíba por el jurista Daniel Duarte (2021), la reforma tributaria debe estar vinculada a la capacidad contributiva y la justicia social. Sin embargo, la política de recaudación de ingresos adopta como único objetivo la eficiencia de la tributación para satisfacer el gasto público, lo que genera un gran problema, ya que dirige la actividad tributaria por caminos que priorizan una mayor facilidad en la recaudación de impuestos en detrimento del uso de modalidades que perjudican la debida aplicación del principio de capacidad contributiva e imponen un alto costo a los contribuyentes.
La búsqueda de la unificación del impuesto es una reproducción de algo obsoleto: el IVA (Impuesto sobre el Valor Añadido), el impuesto único europeo. Las propuestas presentadas que están en curso en el Congreso ya no pueden seguir las cuestiones básicas de la modernidad. Esto se debe a que las transacciones digitales han roto paradigmas tributarios, generando cuestionamientos sobre el lugar donde deben tributarse las ganancias. Tributar según el concepto clásico ya no tiene sentido.
Por lo tanto, es imprescindible una evaluación más profunda de los instrumentos que permitan una mayor participación de los ciudadanos en el proceso constructivo de soluciones para los conflictos del estado. Se necesita un estudio sobre la capacidad contributiva, teniendo en cuenta no solo los ingresos, sin duda, sino también la manifestación de la riqueza, de manera objetiva. Es decir, quien tiene la capacidad de poseer más, tiene la capacidad de contribuir más.
Es importante destacar que la sociedad brasileña nutre sentimientos negativos de rechazo hacia las leyes tributarias, ya que las imposiciones recaen siempre sobre el contribuyente, tanto en costos como en responsabilidades, además de la constancia de sus modificaciones. Cuando se trata de la relación jurídico-tributaria entre las partes, por un lado, hay ciudadanos renuentes a cooperar financieramente con el Estado, ya que creen que no se les atiende de manera eficiente; y por otro lado, la Administración parte del equívoco de que la mayoría de los ciudadanos desea eludir las obligaciones tributarias. Así, se trata de una relación basada en la falta de cooperación y espíritu de participación mutua, lo que genera un clima de desconfianza recíproca, dominante y arcaico.
Algunos doctrinarios brasileños entienden que el sistema tributario es, sobre todo, un conjunto de impuestos que tiene la tarea de recaudar recursos para financiar actividades competentes del Estado, como educación, salud, seguridad, vivienda, saneamiento básico, infraestructura, cultura, entre otras (MARANHÃO, 2009). El sistema tributario brasileño se considera incongruente e ineficaz. El hecho es que resulta difícil encontrar una coherencia lógica, basada en fundamentos teóricos, que justifique una estructura tributaria como la actual. Cambiar esto no es tarea sencilla y depende de acuerdos políticos y federativos, pero un buen punto de partida es actualizar el diagnóstico de los problemas que deben abordarse y las alternativas de solución disponibles a la luz de la teoría económica y de las experiencias internacionales.
Según Meireles (2011), se deben identificar reglas de un sistema tributario que tenga directrices para una reforma tributaria sencilla y ajustada, sistematizando las diversas opciones y opiniones existentes, de manera que delimite desde qué punto termina el juicio técnico-económico y comienza la elección política y social. De manera similar, se pretende confrontar un prototipo de sistema ideal con las deformidades de la estructura tributaria vigente, pero llevando, además, la preocupación de que sea un sistema capaz de respaldar las políticas de crecimiento económico y social. A partir de estas perspectivas, se pueden extraer algunas directrices para una propuesta de reforma tributaria en Brasil, con la intención de aprovechar un debate que oriente la conducta pública en este tema. Así, se pueden considerar dos caminos: uno primero, en el que se realizaría de manera enérgica pero más difícil de implementar, y un segundo, que sería un proceso de cambio gradual.
Según Varsano (2014, citado en ORAIR y GOBETTI, 2018), los cambios realizados de manera fraccionada ordenadamente tienden a cometer errores y no seguir la intención para la cual fueron determinados. Sin embargo, se entiende que, cuando se vislumbra una reforma parcelada, está implícita la existencia de un cierto esbozo de sistema tributario que se pretende alcanzar en el futuro, siendo la implementación fraccionada para facilitar la transición y permitir algunas correcciones en el camino. No obstante, lo más importante es que haya un punto de convergencia, acercando la estructura a un sistema tributario eficaz a las necesidades del Estado y del contribuyente, de manera que los diversos puntos discutidos se ajusten adecuadamente y se eliminen las distorsiones innecesarias.
5. CONSIDERACIONES FINALES
Además de las dificultades económicas existentes en el país, las diversas cuestiones traídas por el Covid-19 afectaron en general toda la vida humana. De este modo, los impactos provocados por el aislamiento social impuesto por la pandemia, que ciertamente afecta la economía, y se sabe que los efectos perjudiciales en la economía pueden perdurar más allá de la disolución de la crisis sanitaria. Se puede concluir que cuanto más la población comprenda que el objetivo es común para todos, es decir, superar la crisis, con un pensamiento de interés común, mejores serán las respuestas para la salud y la economía.
Según Young; Mathias (2020), el actual escenario de la pandemia causada por el Covid-19 requerirá un esfuerzo organizado entre las principales economías del mundo. Sin embargo, la exigencia más grande recaerá en los gestores de política económica de cada país, quienes necesitarán encontrar nuevas soluciones para la actual coyuntura de anormalidades. Si no hay innovación, es innegable que los resultados serán paralizantes y catastróficos. Pero, si se priorizan alternativas que propongan una respuesta al carácter único de los efectos de esta pandemia y cuestionen los dogmas y convicciones más arraigados, proponiendo una unión para erradicar los efectos de esta pandemia, tal vez la recuperación llegue más rápido. Se han experimentado crisis anteriores con problemas graves en el lado de la demanda; la crisis actual nos desafía, ya que señala problemas tanto en la demanda como en la oferta, además de la integralización de la salud pública para la solución que se proponga. En resumen, estamos atravesando un período histórico que genera más innovaciones con nuevas perspectivas, redesarrollando las relaciones entre la sociedad y los economistas.
La economía moderna presenta grandes desafíos que pueden ser visualizados cuando sus intérpretes y operadores se enfrentan a la necesidad de cuestionar y recrear los conceptos forjados bajo la visión de la antigua economía. El sistema tributario no se escapa a esta constatación. Esto ocurre cuando se discute sobre la tributación y sus reformas, y la actual circunstancia impuesta a la economía mundial por el Covid-19 son cuestiones que deben ser estudiadas y discutidas para lograr un mejor desarrollo del país, de manera que traiga crecimiento económico y una elevación al nivel de igualdad social.
REFERENCIAS
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SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. São Paulo: Renovar, 2015.
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MARANHÃO, Eduardo Torres de Albuquerque. Análise crítica do Sistema Tributário Nacional e sugestões para o seu aperfeiçoamento. JUS, 1 ago. 2010. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/17218/analise-critica-do-sistema-tributario-nacional-e-sugestoes-para-o-seu-aperfeicoamento>. Acesso em: 07 ago. 2020.
MEIRELES, James et al. Taxby Design. Oxford: Oxford UniversityPress , 2011. Disponível em: <https://www.ifs.org.uk/publications/5353>. Acesso em: 24 jul. 2020.
ORAIR, Rodrigo; GOBETTI, Sérgio. Reforma Tributária no Brasil: princípios norteadores e propostas em debate. SciELOAnalytics, 2018. Disponível em: <https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0101-33002018000200213&script=sci_arttext#fn1>. Acesso em: 7 ago. 2020.
YOUNG, Carlos Eduardo Frickmann; MATHIAS, João Felippe Cury M. (Orgs.). COVID 19: meio ambiente & políticas públicas. São Paulo: HUCITEC, 2020.
[1] Licenciado en Derecho por la Facultad Unipê. Especialización en Derecho Constitucional y Administrativo por Uniamérica,
[2] Doctorado en Psicología y Psicoanálisis Clínico. Doctorado en curso en Comunicación y Semiótica por la Pontificia Universidad Católica de São Paulo (PUC/SP). Maestría en Ciencias de la Religión por la Universidad Presbiteriana Mackenzie. Maestría en Psicoanálisis Clínico. Licenciatura en Ciencias Biológicas. Licenciatura en Teología. Con más de 15 años de experiencia en Metodología Científica (Método de Investigación) en la Orientación de Producción Científica de Maestrandos y Doctorandos. Especialista en Investigación de Mercado e Investigaciones en el ámbito de la Salud. ORCID: 0000-0003-2952-4337. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/2008995647080248.
Enviado: noviembre de 2021.
Aprobado: noviembre de 2021.
