ARTIGO ORIGINAL
SANTOS, Luan Gaspar [1]
SANTOS, Luan Gaspar. Novas medidas de participação nos conselhos de políticas públicas. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 06, Ed. 07, Vol. 01, pp. 114-124. Julho de 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/medidas-de-participacao
RESUMO
O presente trabalho busca tecer linhas introdutórias acerca do surgimento dos conselhos de políticas públicas, com abordagem das disposições constitucionais e infraconstitucionais a eles inerentes, perpassando pelas dificuldades de uma participação plural em suas composições, sendo notável a carência de participantes da iniciativa privada e da massa da sociedade civil nos conselhos, fato que não retratam o real contexto complexo e plural da sociedade brasileira. Frente às poucas referências bibliográficas acerca do tema, o trabalho busca oferecer maiores subsídios aos gestores públicos, de modo a compartilhar as decisões e responsabilidades, com o intuito da promoção da gestão participativa através dos conselhos de políticas públicas. Buscou-se o amparo da legislação para dar solidez ao trabalho, percorrendo autores que se lançam a escrever neste campo ainda pouco explorado pelos acadêmicos e muitas vezes desconhecido pelos gestores. Também foram obtidas informações através de entrevista com a Presidente do UNICON e do Conselho de Saúde Cornélio Procópio para que o trabalho pudesse oferecer a conversação entre teoria e prática. Além das perspectivas traçadas, foram suscitados novos instrumentos que incentivem a participação popular nos conselhos, buscando apresentar mecanismos e instrumentos para ampliar o leque de participação popular, com a demonstração dos reflexos diretos, imediatos e futuros no exercício de uma gestão pública democrática, plural e participativa.
Palavras-Chave: Conselhos de Políticas Públicas, Participação Popular, Direito Constitucional.
INTRODUÇÃO
O engajamento da sociedade civil na elaboração, fiscalização e acompanhamento das políticas públicas trata-se de verdadeiro exercício da cidadania, sendo que os conselhos de políticas públicas são ferramentas aptas a auxiliar neste exercício, embora muitas vezes desconhecidos por grande parte da população e em outras situações, pouco atrativos, seja pelo não reconhecimento do membro no processo final de trabalho, seja pela ausência de iniciativas à participação popular.
O campo de atuação dos conselhos de políticas públicas está inserido nos mais diversos âmbitos da sociedade, seja ele na área de saúde, educação, trabalho, assistência social, direitos da mulher, direitos da criança e do adolescente, dentre muitos outros segmentos que estão diretamente ligados a interesses difusos e com estreita relação à gestão dos órgãos e entidades públicas.
A abordagem dos conselhos de políticas públicas não é temática nova, sendo pertinente relembrar que que “as câmaras de vereadores eram denominadas, no início do século passado, de Conselhos Municipais e os vereadores eram conselheiros municipais” (ALLEBRANDT, 2003, p. 2).
Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, a participação popular ganhou destaque em seu texto, e neste sentido, cabe destacar aspectos sobre a democratização no Brasil, sendo que inúmeros são as formas de processos participativos como como as conferências, os orçamentos participativos, comitês e também os conselhos, “cabendo lembrar que a participação social é um importante mecanismo de democratização e fortalecimento da cidadania” (NEIVA; CHAGAS e VIEIRA, 2015, p. 5).
Há diversos apontamentos sobre a relação dos conselhos de políticas com a governança democrática, devendo a demarcação dos conselhos ser compreendida como uma reconfiguração das relações entre Estado e sociedade, haja vista que “instituem uma nova modalidade de controle político sobre a ação governamental, e idealmente de co-responsabilização quanto ao desenho, monitoramento e avaliação de políticas” (SARAIVA e FERRAREZE, 2006, p. 149)
É possível classificar os conselhos como verdadeiros “fóruns institucionalizados, similares aos encontrados na Inglaterra, Itália, Estados Unidos ou Canadá”[2] (CORTES, 2005, p. 144), sendo que a presente obra desenvolvida junto aos conselhos municipais da região metropolitana de Porto Alegre, foi dado subsídio a um debate acerca do tema que ainda é pouco explorado em nosso país, tanto pelos gestores públicos, quanto pelo universo acadêmico.
Como pressuposto de uma verdadeira constituição cidadã, a participação popular ganhou relevância em inúmeras sugestões ao texto constitucional de 1988, perfazendo-se como pilar fundamental na elaboração das políticas públicas e dentre as inúmeras formas de controle social garantidos pela Constituição, por exemplo, as organizações sindicais e movimentos sociais, os conselhos também fazem parte deste escopo, e falar em conselhos é falar de participação popular, havendo vários instrumentos que norteiam uma gestão pública democrática e participativa.
DESENVOLVIMENTO
A Constituição Federal fornece diversos subsídios legais à participação popular no âmbito público, sendo imprescindível perpassar pelas mais diversas áreas de atuação do Estado a fim de demonstrar a importância e abrangência da gestão pública democrática insculpida em nossa Constituição, citando-se trechos da Carta Magna:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
XII – cooperação das associações representativas no planejamento municipal;
Art. 194. […]
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
III – participação da comunidade.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
II – Participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei. (g.n.)
No âmbito infraconstitucional, a legislação federal possui inúmeras leis que regulamentam os conselhos, citando aqui, como exemplo, a Lei nº. 6.938 (Conselho Nacional do Meio Ambiente); Lei nº. 8.412/90 (Conselho Nacional de Saúde); Lei nº. 9.394/96 (Conselho Nacional de Educação), dentre inúmeras outras que poderiam ser aqui elencadas. Além das leis federais, os Estados e municípios vem instrumentalizando os conselhos de acordo com suas competências legislativas, sejam elas em propostas junto às Assembleias Legislativas dos Estados ou Câmara de Vereadores dos Municípios.
Sob o prisma administrativo, a cartilha de orientação da CGU (2012) destaca as inúmeras formas de controle das ações governamentais, seja ele institucional, político ou social e no tocante ao exercício deste poder-dever, aponta-se o Programa Olho Vivo no Dinheiro Público, que incentiva a participação da sociedade com os gastos públicos, que “tem a intenção de estimular o controle social, por meio da sensibilização e da capacitação de conselheiros de políticas públicas, agentes públicos municipais, lideranças locais, professores, estudantes e cidadãos em geral” (CGU, 2012, p. 34).
Apresentados alguns pressupostos legais que garantem amparo à atuação dos conselhos e destacando sua importância em uma gestão pública democrática, é fundamental demonstrar a evolução do cenário dos conselhos em nosso país, trazendo dados do IBGE que demonstram tal crescimento:
Em 1999, ano de referência do instituto para o âmbito municipal, havia 27 mil conselhos no país, uma média de quase cinco por município; 10 anos depois, eram 25 mil conselhos municipais. O estudo relata que, em 2001, os conselhos de amplitude nacional, a exemplo de saúde, que possui previsão constitucional, só não está presente em 2% dos municípios
Em dados mais recentes sobre os Conselhos Estaduais, em 2012 a ESTADIC constatou que o Brasil alcançou a marca de 5.565 conselhos em municípios brasileiros (considerando o Distrito Federal), um aumento de 32,5% nos últimos anos, se compararmos os dados de 1988, que contava com 4.199 municípios (IBGE, 2013, p. 37).
Muito embora os dados demonstrem uma evolução no número de conselhos, é imprescindível que haja a reflexão sobre a qualidade dos trabalhos desenvolvidos, bem como a composição desses conselhos, que muitas vezes não possuem uma participação tanto quanto diversificada, não retratando o contexto da sociedade complexa e plural que estamos inseridos.
É importante desvendar o motivo do desinteresse na participação nos conselhos, propondo medidas aptas a incentivar a participação de novos membros, buscando garantir melhor eficiência na atuação dos conselheiros. Também é de extrema relevância demonstrar os reflexos práticos, imediatos e futuros que uma participação plural pode desencadear na gestão pública moderna, atual, democrática e participativa.
Partindo do enfoque doutrinário, Bravo e Correia (2012, p. 5) trazem à tona o debate acerca dos desafios dos conselhos de políticas públicas na atualidade, destacando algumas diferentes posições acerca do tema dos conselhos e que merecem ser aqui apresentadas
[…] a) a que considera que esses espaços devem ser abandonados pelos movimentos sociais, por estarem totalmente capturados pelo Estado; b) a que defende os conselhos como únicos espaços de luta para a conquista de mais poder dentro do Estado; c) e a posição que julga que tais espaços devem ser tensionados e ainda ocupados pelos movimentos sociais, apesar de reconhecer os seus limites em uma conjuntura de refluxo e cooptação de muitos desses.
Adotando aqui o entendimento de que os conselhos são fundamentais para o exercício pleno da democracia, é importante uma acepção consistente em avaliar os aspectos práticos que impedem a participação nos conselhos de políticas públicas. Com esse objetivo, foi realizada entrevista com a Presidente da UNICON e Presidente do Conselho de Saúde de Cornélio Procópio, (BASTOS, 2020, entrevista)[3], sendo que na ocasião foi perguntado:
Entrevistador: – Como é a composição dos conselhos na prática, sendo quais os motivos pela não participação efetiva e plural de membros, e quais as principais dificuldades enfrentadas pelos Conselhos?
Entrevistada: – Embora a composição dos conselhos seja paritária, muitas vezes contando com a participação de igrejas, sindicatos, ONGs, usuários, associações de bairro e Poder Público, ainda existe uma barreira para participação maciça das pessoas, sendo que muitas vezes não há participação pela própria falta de conhecimento e cultura de cidadania das pessoas, que no Brasil é coisa rara. As pessoas acabam sempre deixando para o outro fazer, para que o outro tome a atitude e na grande maioria das vezes simplificam as coisas dizendo que gestão pública é para que a classe política decida. São inúmeras dificuldades, mas a maior delas é a falta de comprometimento, porque muita gente participa apenas pela indicação que foi feita. Falta também capacitação dos conselheiros, que sejam informados sobre suas prerrogativas para que não tenham medo do enfrentamento e não se intimidem por retaliações.
Além das dificuldades relatadas, cabe também apontar a ausência de incentivos por parte de demais segmentos privados da comunidade, que acabam desencadeando em composições não tanto quanto plurais. No tocante a incentivos, embora tenhamos conselhos relacionados ao comércio, indústria e demais segmentos empresariais, os cidadãos não se sentem atraídos em participar, pois além de não se reconhecerem no processo final, muitas vezes não lhes são oportunizados a participação por parte das empresas privadas.
Muitas vezes os conselhos são taxados como mero instrumento burocrático de atendimento às formalidades legais, fazendo com que os conselheiros não se reconheçam no processo final dos trabalhos, com se não estivessem desempenhando atividades práticas e relevantes à sociedade.
Faz-se necessário, portanto, instrumentalizar novos mecanismos de incentivo à participação popular nos conselhos. Uma hipótese possível que incentivaria pessoas da iniciativa privada, seria, portanto, a alteração legislativa do art. 473 da CLT, que dispõe: “Art. 473 – O empregado poderá deixar de comparecer ao serviço sem prejuízo do salário”. Dentre as hipóteses de tal ausência, temos o casamento, nascimento de filho, doação de sangue, realização de exame vestibular, dentre outras situações elencadas pelo texto legal. Desta forma, no rol de das faltas justificadas sem prejuízo da remuneração, sugere-se a inclusão de inciso que garantisse ao membro conselheiro ter este direito reconhecido pela CLT.
Acerca desta medida, a Presidente da UNICON (BASTOS, 2020, entrevista) afirmou que “a inclusão na CLT é muito positiva, pois a atuação do conselheiro é uma prestação de serviço de grande relevância à sociedade e com isso garante maior tranquilidade e amparo para que eles possam participar sem represálias ou preocupação”
Outro mecanismo de incentivo seria a remuneração dos conselheiros, conforme acontece nos conselhos tutelares, por exemplo. A priori, como são escolhidos mediante teste seletivo, a medida tende a “qualificar” os conselheiros, garantindo ampla participação e maior interesse de membros da sociedade nos conselhos. Destaca-se aqui que grande parte dos conselhos possuem fundos próprios de arrecadação, cabendo ao Poder Legislativo a regulamentação de tal proposta para auxiliar neste custeio.
Conforme as competências constitucionais, os três níveis de governo possuem legitimidade para, além de criar o fundo como já ocorre na prática em muitos conselhos, disporem acerca da remuneração para auxílio no custeio do pagamento dos conselheiros. Reiterando que muitos conselhos já possuem seus fundos até mesmo com recursos disponíveis em decorrência de multas e/ou sanções impostas pelo poder de polícia, sendo que tais recursos próprios podem ser aplicados para tal finalidade.
Embora com posicionamento divergente, mas com o intuito de enriquecer o trabalho, houve o seguinte questionamento à Presidente do UNICON (BASTOS, 2020, entrevista):
Entrevistador: – Qual seu posicionamento da Remuneração de conselheiros, assim como ocorre hoje no caso dos Conselheiros Tutelares?
Entrevistada: – Cidadania não se paga, não se compra, não se estabelece valor monetário e nem preço. Naturalmente haverá uma concorrência e ampliará sim a ampla participação da sociedade, mas será apenas um avanço apenas na questão do ingresso nos conselhos. Não é possível estabelecer uma relação de que com mais pessoas interessadas e participando, haverá a melhoria na qualidade de trabalho dos conselhos. O interesse pode ser apenas pela remuneração e haverá perda de qualidade no que já é realizado voluntariamente. A competição não será pela causa, mas sim uma competição pelo interesse próprio, o da remuneração.
Apesar destas propostas, é inegável que ainda há poucas informações, escassas referências bibliográficas e mecanismos de preparação para a atuação dos conselheiros, sendo este o fator primordial pelo desconhecimento, pouco envolvimento e desestímulo à participação das pessoas.
Portanto, é essencial que sejam realizados fóruns temáticos, com o enfoque na formação de cidadãos, com abordagem não só pelo poder público, mas por entidades da sociedade civil que possam oferecer suporte teórico e prático de formação de cidadãos, garantindo a formação de membros aptos a integrar os conselhos de políticas públicas.
É imprescindível que a população possa realmente participar e se envolver com as questões debatidas, para que as decisões não se restrinjam apenas ao conselho e às conferências, sendo a presença da sociedade pressuposto básico para compreensão real das demandas, das necessidades e dos anseios da população, para que aos poucos haja a implementação desta visão de cidadania com uma ampla participação dos diversos setores da sociedade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este campo ainda pouco explorado dos conselhos de políticas públicas é tema de extrema relevância à gestão pública e mesmo frente à escassez bibliográfica, o presente trabalho buscou oferecer uma abordagem preliminar acerca da legislação referente à matéria, bem como com apontamentos práticos e atuais que envolvem tal problemática.
Buscou-se oferecer contribuições decorrentes da análise do cenário atual de composição dos conselhos, com abordagens pragmáticas que interferem e afetam uma participação plural da sociedade como parte integrante no quadro de membros. Pelas informações coletadas, percebeu-se o desinteresse dos participantes, que acabam limitando o exercício pleno da democracia.
Foram destacadas medidas concretas e práticas que podem contribuir com a realidade que vivemos, destacando a alteração legislativa na CLT para inserção de folga sem prejuízo de remuneração ao empregado regido por este regime e que seja participante de conselho. Apontou-se também a possibilidade de remuneração dos conselheiros, lembrando que muitos conselhos possuem fundos próprios, que poderiam subsidiar parte de tal custeio.
Mesmo com tais medidas, é imprescindível que haja a conscientização da população sobre esta ferramenta de controle, participação e fiscalização da gestão pública e que está à disposição da sociedade. É fundamental que haja a concepção de que a participação nos conselhos vai muito além de meras formalidades legais, mas é um direito do cidadão, sendo verdadeiro instrumento de participação da gestão pública de forma ativa e participativa.
É preciso haver a conscientização não só apenas da sociedade civil, mas também dos gestores para que possam promover eventos de qualificação e divulgação para que a população possa compreender que através do Conselho, é possível mudar a realidade em que vivemos, replicando este debate às igrejas, empresas e atores que ainda não estão inseridos neste cenário.
Garantir pluralidade na composição de conselhos amplia vertiginosamente o debate, enriquecendo a tomada de decisões e assegurando a gestão pública transparente e compartilhada, pois através da participação nos conselhos nos aproximamos cada vez mais de forma propositiva, prontos a acompanhar, fiscalizar e fazer parte de uma gestão pública democrática.
REFERÊNCIAS
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BASTOS, Ana Elizabeth. Depoimento em fev. 2020. Entrevistador: Luan Gaspar Santos. Cornélio Procópio, 2020.
BRAVO, Maria I. S. CORREIA, Maria V. C. Desafios do controle social na atualidade. Serviço Social e Sociedade. nº. 109. São Paulo: Jan/Mar. 2012 Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-66282012000100008.
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NEIVA, Andrea L. CHAGAS, Cátia B. VIEIRA, Karen S. A. CONSELHOS: Espaços de participações nas políticas públicas. Publicação Institucional. Disponível em: <http://www.aberta.senad.gov.br/medias/original/201704/20170418-102433-001.pdf>.
SARAIVA, Henrique. FERRAREZI, Elisabete. Políticas públicas; coletânea / Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. Políticas públicas; coletânea. – Brasília: ENAP, 2006. 2 v.
APÊNDICE – REFERÊNCIA DE NOTA DE RODAPÉ
2. O trabalho de Soraya Cortes trouxe à tona um debate acadêmico e político sobre os conselhos, fornecendo balizadores sobre o funcionamento e o próprio papel desempenhado pelos conselhos de políticas públicas.
3. Ana Elizabeth Bastos é pedagoga, funcionária pública aposentada pela Secretaria Estadual de Educação do Estado do Paraná, atuando ativamente há mais de 12 anos junto aos conselhos de políticas públicas. Entrevista realizada na data de 18 de fevereiro de 2020 às 17:36 na Sede dos Conselhos de Cornélio Procópio, localizada à Rua Padre José Kandziora, s/n, centro, na cidade de Cornélio Procópio.
[1] Bacharel em Direito pela Universidade Estadual de Londrina, especializado em Direito Constitucional Contemporâneo pelo Instituto de Direito Constitucional e Cidadania-IDCC e Pós graduando em Direito Civil e Processo Civil pela Faculdade Legale.
Enviado: Março, 2021.
Aprovado: Junho, 2021.
