ARTIGO ORIGINAL
QUEIROZ, Bruno Andrade Batista [1]
QUEIROZ, Bruno Andrade Batista. Análise acerca da possibilidade de iniciativa legislativa de proposituras com implicação de gastos para o executivo. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 07, Ed. 11, Vol. 09, pp. 77-99. Novembro de 2022. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/iniciativa-legislativa
RESUMO
Verifica-se que o Poder Executivo e Legislativo possuem competências exclusivas para proporem determinadas iniciativas. Nesse sentido, indaga-se: há possibilidade de iniciativa legislativa de proposituras com implicação de gastos para o Executivo? O presente trabalho busca demonstrar a possibilidade de iniciativa Legislativa de proposituras com implicação de gastos para o Executivo. Para tanto, a metodologia utilizada será através de abordagem de elementos bibliográficos, doutrinários e jurisprudenciais, considerando que a temática o é teórica. Dentro desse contexto a presente temática se mostra de grande relevância, especialmente no âmbito jurídico, uma vez que, a correta interpretação das normas constitucionais é de fundamental importância, tanto para o operador de direito e para os seus destinatários, razão pela qual se mostra necessário o esclarecimento acerca da permissibilidade da apresentação de proposições, pelo parlamentar, que geram despesas para o ente Executivo, eis que, não é apenas o chefe do poder Executivo que pode iniciar o processo Legislativo nesse sentido. Para lograr êxito no objetivo discorrer acerca da separação dos poderes, sendo que, posteriormente, analisar-se-á os Poderes Executivo e Legislativo. Após serão analisados o processo Legislativo, discorrendo acerca do conceito e suas características e, por conseguinte, serão analisados o processo Executivo, explicitando suas características privativas, inclusive explicitando as iniciativas privativas do Executivo e Legislativo. Em seguida, busca demonstrar a possibilidade de iniciativa Legislativa de proposituras com implicação de gastos para o Executivo, considerando que não se trata de competência exclusiva. Por fim, dentre os posicionamentos doutrinários e jurisprudenciais compreende-se que ao Poder Legislativo é vedado apenas o aumento de despesas em proposições de iniciativa exclusiva do Executivo, não abrangendo aquelas de competência geral, podendo, inclusive ser criada política pública.
Palavras-chave: Propositura, Iniciativa, Legislativo, Gastos, Executivo.
1. INTRODUÇÃO
Em um país democrático como a República Federativa do Brasil, a lei suprema do Estado, estabelecida pela vontade do povo, limita a atuação do Estado em suas diversas funções.
O texto da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 menciona explicitamente os poderes da chamada União, que se dividem de forma independente e harmoniosa entre si em poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Por isso foi introduzida a chamada teoria da separação de poderes, que é adequada para criar uma separação orgânica dos estados, sem esquecer o desempenho das funções não padronizadas desempenhadas por cada um. (BRASIL, 1988)
Com as mudanças institucionais, sociais, políticas e jurídico-culturais que se seguiram à promulgação da Constituição Federal de 1988, os poderes passaram a ter uma nova configuração.
Sabe-se que o Executivo, também conhecido como ramo administrativo ou gabinete, é o ramo do governo responsável por realizar a vontade legislativa e tomar decisões em nome de toda a nação. Em outras palavras, o Executivo administra os assuntos do país e mantém seus assuntos. Também representa o país internacionalmente perante governos e diplomatas estrangeiros. Cada um dos três poderes do governo – Legislativo, Judiciário e Executivo – contribui para a força e o bem-estar da nação. Portanto, é importante entender o que cada poder faz para manter a estabilidade na sociedade.
De outro lado, os órgãos Legislativos geralmente são mais expressivos sobre sua insatisfação com o Executivo do que com o Judiciário, sendo que eles acreditam que ambos os ramos têm a responsabilidade de proteger os direitos e interesses dos cidadãos. Por essa razão, eles estão dispostos a aprovar leis para responsabilizar o Executivo. Além disso, muitas iniciativas propõem novas leis e reformas para tratar de questões frequentemente discutidas no Legislativo.
Uma das formas de o Legislativo promover o interesse público é por meio do tratamento de propostas públicas. São iniciativas Legislativas que o público submete ao Legislativo. O poder Legislativo tem muitos poderes em matéria de legislação e administração, no entanto, também possui limitações inerentes à sua composição.
Diante disso, tem-se que a presente pesquisa, busca demonstrar a possibilidade de iniciativa Legislativa de proposituras com implicação de gastos para o Executivo.
A fim de lograr êxito na pesquisa, realizar-se-á análise acerca do conceito e características do processo Legislativo, podendo compreender que as iniciativas Legislativas são propostas pelo público, de modo que o público tenha uma opinião sobre o que é proposto. Estes podem incluir novas leis, alterações em leis existentes ou propostas de ações administrativas.
Após, aborda-se conceito e características do processo Executivo, inclusive demonstrando suas questões privativas.
Uma vez analisadas ambas as competências do Legislativo e Executivo, bem como suas características, indaga-se: é possível juridicamente o parlamentar propor iniciativa que implicará gastos para o ente Executivo?
Desta feita, como questão meritória do presente trabalho, considerando o emprego de elementos doutrinários e jurisprudenciais utilizados como metodologia, considerando que a temática é teórica, analisar-se-á a possibilidade da propositura de iniciativa legislativa com implicação de gastos para o Executivo.
2. DA SEPARAÇÃO DOS PODERES
Para entender o sistema de separação de poderes, é preciso analisar a história e aprimorar esse princípio na sociedade.
Nesse contexto, obtêm-se um panorama da teoria clássica da separação dos poderes, que foi a base e fundamento do conceito moderno.
A partir do contexto histórico e da análise do pensamento dos especialistas que a fundamentaram, é possível estudar as necessidades que levaram à sua criação, sistematização e nova manifestação.
Embora nas cadeiras clássicas a personalidade de Montesquieu (2000), seja considerada a precursora original da organização funcional deste estado, deve-se reconhecer que já na antiguidade existiam as primeiras teorias baseadas, como agora, na necessidade para a proteção das liberdades individuais, talvez fosse, mas não estavam tão bem definidas neste cenário como está agora.
Na antiguidade, segundo Maldonado (2003), Aristóteles com sua “teoria constitucional mista” foi chamado de idealizador daquele pensamento separatista, cuja influência e marco histórico é a polis e a sociedade gregas, sem esquecer os ensinamentos de Platão. Na teoria que construiu, independentemente da forma de governo, foi introduzida a necessidade de compartilhar elementos que unificassem o poder soberano da cidade.
Por não ser necessariamente um movimento reacionário ao absolutismo monárquico como no pensamento moderno, o pensamento clássico de Aristóteles reconhecia a existência de três elementos na cidade, mas cabia ao legislador analisar o que seria adequado para cada constituição. Nesse aspecto, nota-se uma supremacia de tal função em detrimento das demais, que persistiu no pensamento de John Locke. (MALDONADO, 2003).
O mérito do pensamento de Aristóteles, além da sistematização da separação dos poderes, é sua compreensão de que o uso do poder não pode ser atribuído a uma pessoa. (MALDONADO, 2003).
O estabelecimento da separação de poderes na ideologia liberal burguesa dos séculos XVIII e XIX na era moderna pode ser considerado um meio de limitação e garantia a liberdade individual. Como contexto histórico, olha-se para a monarquia absolutista, a divisão da sociedade e o modelo hierárquico das relações sociais. (RIGATTO, 2015).
Em decorrência do cenário histórico da centralização do poder, observa-se no pensamento dos antecessores a intenção de separar as tarefas do Estado, mas também os responsáveis pelo seu cumprimento. O objetivo é descentralizar todas as tarefas individuais que não garantem a liberdade pessoal. (MALDONADO, 2003).
Para averiguar o propósito que levou ao estabelecimento desta teoria, agora consagrada como princípio, dela surge primeiro uma divisão que não impede um ou outro poder.
Em algum contexto histórico, Locke na Inglaterra e Montesquieu, que aperfeiçoaram o ideal introduzido por Locke, são considerados pensadores pioneiros desse modelo. Tais contextos influenciaram as propostas de ambos os pensadores. (MALDONADO, 2003).
Segundo Maldonado (2003), Locke contribuiu para a teoria clássica da separação dos poderes, racionalizando-a nos moldes do liberalismo clássico. Dessa forma, a sociedade detentora do poder supremo formaria um governo cujos poderes seriam dados e limitados por lei.
Propondo a lei como autoridade limitadora dos poderes, Locke privilegia o poder Legislativo e a ação sobre o poder Executivo. Ele também propõe uma divisão quádrupla das funções/poderes governamentais, a saber: legislação; execução envolvendo jurisdição; estado federal e prerrogativa centrada na coroa e no parlamento. (MALDONADO, 2003).
Por outro lado, Montesquieu, cuja contribuição é indiscutível dentro do critério do Estado constitucional, propôs uma metodologia racional e objetividade científica. Embora a supremacia do poder Legislativo seja mantida, nesse sentido ele propõe uma divisão das funções do Estado com sua interdependência, ou seja, a existência de um equilíbrio entre os poderes, que ele chama de “agência moderadora”. (ZAIDAN, 2011)
Influenciado pelo Iluminismo francês, Montesquieu vê a atividade política centralizada e arbitrária, daí a necessidade de isolamento que surgiu entre um poder em relação ao outro, cuja divisão subsumia-se em funções legislativa, judiciária e executiva, seja para regular, administrar e controlar e jurisdição. (MALDONADO, 2003).
No Brasil, o princípio da separação dos poderes sempre foi um dos princípios básicos das constituições, conforme o contexto histórico em que foram inseridas, e nem sempre corresponde ao modelo idealizado de Montesquieu, como o imperial, que previa uma separação quadrimensional de poderes, em que o moderado governava toda a ordem político-administrativa como imperador, argumentando que o soberano melhor garante a independência harmoniosa entre os demais poderes. (ZAIDAN, 2011).
Em conexão com a Proclamação da República e a adoção do sistema federal como forma de governo, a conhecida distinção entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário foi estabelecida na Constituição de 1891, que foi preservada em seus sucessores. (BRASIL, 1891).
Na constituição de 1934, na Segunda República, há um ponto sobre a troca de tarefas, onde uma pessoa estabelecida na tarefa de um poder não poderia atuar na tarefa de outro poder, e seguiu-se a proibição de delegação de tarefas pelas tarefas do poder estatal o que se verifica a manutenção nas constituições de 1946 e 1967, ainda que formalmente. (BRASIL, 1934).
Somente em 1937 com a Nova Constituição, a chamada Constituição “Polaca”, devido à forte influência da Constituição Polonesa, a separação de poderes não é explicitamente mencionada em um artigo, mas em citações gerais, por texto. Apenas o poder funcional de cada um era dividido e, na prática, a administração era centralizada na administração central. (Brasil, 1937).
A atual Constituição Nacional brasileira também menciona explicitamente a separação dos poderes. Seu artigo 2º estabelece que os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário da União devem ser independentes e harmoniosos entre si, o que prevê um mecanismo de controle mútuo que garante a continuidade do Estado Democrático de Direito. (BRASIL, 1988)
Desta forma, por exemplo, na verificação da constitucionalidade, o Judiciário pode declarar inválida uma lei elaborada pelo legislador, que contraria o texto da constituição. Por outro lado, o parlamento é responsável pelo controle político externo de outros poderes relacionados à contabilidade, gestão financeira, orçamento e patrimônio, coadjuvado pelo auditor, seja ele os poderes da União, estados ou municípios. (COELHO, 1999).
O Executivo, por sua vez, pode legislar por medida provisória, lei delegada ou decreto, ainda que esteja sujeito ao controle do Legislativo.
Importa também sublinhar a função constitucional de “competências adicionais” do Ministério de Estado, que controla a ordem jurídica democrática, não relacionada com qualquer outra autoridade clássica, tendo recebido um capítulo próprio sobre as suas competências e funcionamento. (SOARES, 2002).
Na análise atual, compreende-se que esse racionamento da separação de poderes tem assumido contornos mais invasivos, de modo que a regra e as exceções se misturam e os conflitos entre os poderes se tornam mais frequentes.
A clara crise de governança decorrente desse embate já se arrasta há anos, mas surgiu recentemente, porque tentavam esconder a falta de diálogo e, portanto, de complementaridade entre os poderes.
O Executivo passou a fornecer mais conteúdo normativo ao invés de apresentar projetos de lei, e o parlamento está buscando maior protagonismo no cenário político, tentando minar os poderes do Executivo e trazer alguns deles para suas próprias mãos. Ambos os representantes desses poderes se criticam constantemente por esses fatos. (COELHO, 1999).
Mas essa crise está se tornando mais visível justamente no sistema Judiciário, especialmente no âmbito do Supremo Tribunal Federal. O ativismo jurídico tornou-se mais comum quando outros poderes conflitam entre si e quando os poderes parlamentar e Executivo estão atrasados em suas funções constitucionalmente típicas, muitas vezes porque os mesmos poderes acionam a justiça na resolução de conflitos. (FIGUEIREDO E LIMONGI, 2001).
O STF deu passos típicos do Executivo federal e do Congresso Nacional, ao passo que estabeleceu os requisitos para a revisão de políticas públicas, como a natureza da política (se constitucional ou não), sua relação com os direitos públicos fundamentais, se houve negligência por parte da administração pública e se houve base crível. (FIGUEIREDO E LIMONGI, 2001).
De lado a lado, se mostra importante adequar a norma à realidade sem retirar seu conteúdo, pois permite atualizar a legislação sem alterar o texto legal, o que contribui para diminuir o número de normas ineficazes e possibilita a análise de das pautas do Legislativo.
No entanto, para evitar desequilíbrios na administração das funções estatais, tal situação deve surgir de forma observável por outras autoridades, e essa ideia está bem representada no “sistema de controle”. (LEONCY, 2007).
Assim, a aplicação da teoria da separação dos poderes no Brasil tem dois aspectos: o segundo, expresso na Constituição Federal de 1988, que a seu modo retoma a teoria clássica, mas não ignora os novos conceitos de separação de poderes, especialmente para previsão de atividades atípicas e “sistema de check and balance“; a outra, vivenciada na realidade atual, mostra a dificuldade de manutenção do sistema na forma de pensamento expressa em normas jurídicas e delineia o que se pode chamar de “crise” na distribuição do poder. (ZAIDAN, 2011).
3. DO EXECUTIVO E LEGISLATIVO
Antes de examinar a relação entre os poderes Executivo e Legislativo em nível municipal, é muito importante entender um pouco sobre essa relação em nível federal.
A nova ordem constitucional deu ao Executivo mais poder Legislativo, em suma, no arranjo institucional criado pela constituição de 1988 a separação dos poderes é favorável ao Executivo. Além disso, o princípio da separação parlamentar dos poderes válido e os recursos são tendenciosos e concentrados nas mãos dos líderes. (FIGUEIREDO E LIMONGI, 2001).
Uma iniciativa é um ato que inicia o processo Legislativo para criar uma nova norma. Mas além dessa perspectiva de impulso, é preciso identificar quem está apto a iniciar o processo de elaboração de leis.
No caso do Brasil, a constituição federal parece conferir à iniciativa legislativa ampla responsabilidade em homenagem à pluralidade, como evidencia o estado da artigo 61 da Constituição Federal: A iniciativa das leis complementares e gerais é de responsabilidade de cada membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Supremos Tribunais, o Procurador da República e os cidadãos na forma e nos casos previstos nesta Constituição.(BRASIL, 1988).
No entanto, a Constituição não confere a esse sujeito o direito de iniciar um processo Legislativo em toda e qualquer matéria. Note-se que o próprio texto da Constituição prevê determinadas situações em que a iniciativa legislativa pertence exclusivamente a determinada pessoa ou instituição. Por exemplo, apenas o Presidente da República pode promover o desenvolvimento de leis sobre a criação e extinção de ministérios.
A análise didática é aqui claramente esclarecedora e classifica a iniciativa legislativa como reservada ou geral.
A iniciativa conjunta – também chamada geral ou paralela – o direito de iniciar o processo Legislativo é exercido simultaneamente pelo Presidente da República, por cada deputado ou senador, inclusive a comissão do Congresso, e finalmente por iniciativa de cidadania.
Por outro lado, há situações em que a constituição determina que apenas uma pessoa ou instituição pode iniciar o processo Legislativo sobre determinada matéria. Nesses casos, não é necessário falar de iniciativa conjunta, mas de iniciativa reservada.
Assim, a iniciativa reservada (também chamada privada ou exclusiva) é definida quando o direito de avançar o processo Legislativo pertence particular e especificamente a uma pessoa ou instituição.
Vale ressaltar que a iniciativa legislativa reservada deve estar expressa e inequivocamente prevista na Constituição Federal. O Tribunal Constitucional reforça este entendimento ao sublinhar que a iniciativa reservada, sendo uma lei estrita, não contém uma interpretação expansiva na medida em que limita a competência para instaurar o processo Legislativo deve necessariamente resultar de uma norma constitucional explícita e inequívoca. (FIGUEIREDO E LIMONGI, 2001).
Portanto, antes de tratar de assuntos que pertencem à reserva de iniciativa do Presidente da República, é necessário verificar em que medida esse dispositivo constitucional se aplica a outros entes federados. Ou seja, vale perguntar se o governador e os prefeitos têm iniciativa privada para atrasar o processo Legislativo junto com o presidente da república.
3.1 DA FUNÇÃO FISCALIZADORA E LEGISLATIVA
O poder Legislativo dos municípios não têm apenas uma função legislativa, mas também fiscalizadora, tarefa de monitoramento acaba sendo muito mais técnica do que política.
Portanto, a própria Constituição Federal criou as Câmaras de Revisão, que, apesar de serem chamadas de tribunais, não fazem parte do ordenamento jurídico. (BRASIL, 1988).
Esses tribunais auxiliam o Poder Legislativo na gestão contábil e financeira municipal emitindo pareceres favoráveis ou não à aprovação das contas anuais que o conselho deve emitir anualmente. É importante notar que esta posição na própria constituição deixa de valer apenas com a decisão de dois terços da composição da câmara municipal. (FIGUEIREDO E LIMONGI, 2001).
A tarefa legislativa é a tarefa mais conhecida que o parlamento geralmente desempenha a legislatura é caracterizada pela pluralidade, várias formas de pensar, vários partidos e ideologias, pessoas eleitas pelo povo que se reúne para propor várias soluções e proteger interesses às mais diversas demandas da sociedade.
A maioria dos cientistas políticos concorda que a função legislativa seja um traço essencial de todos os sistemas políticos, pelo menos desde o advento da Nação Estado. O que importa ressaltar é que a função do Legislativo está presente em todos de forma institucionalizada ou não, de modo autoritário ou representativo, latente ou manifesta; portanto, ela está ocorrendo dentro dos mais variados sistemas políticos, ora desempenhada por um indivíduo, ora por um grupo, ora por uma instituição, influenciando de uma maneira ou de outra o funcionamento e a sobrevivência desses sistemas (AZEVEDO, 2001, p.23).
A complexidade dessa função está em satisfazer os diversos interesses da sociedade, pois o que é útil para um determinado grupo de cidadãos pode entrar em conflito com os interesses de outro grupo.
Encontrar um denominador comum nesse jogo de preferências não é tarefa das mais fáceis, pois, sobretudo, o deputado deve ser capaz de convencer os colegas de que sua ideia deve vencer à custa do outro, não apenas por meio de argumentos ou boa retórica.
O conselheiro deve ser capaz de propor soluções que atendam aos interesses dos cidadãos que o elegeram. No entanto, diferentemente dos parlamentos estaduais e federais, o conselho municipal está muito mais próximo do eleitorado e o vereador é mais direta e continuamente responsável. (PACHECO, 2013).
Além do exaustivo debate descrito acima, que paira sobre nosso ordenamento jurídico sobre a autoridade do governo local para regular assunto de interesse local, ainda há assuntos de competência única ou exclusiva do Executivo e outras limitações, o início de projetos de competência do Poder Legislativo do município. (MEIRELLES, 2006).
Verifica-se que os processos decisórios políticos, fica claro que o poder Legislativo dos governos locais tem sofrido sérias limitações, principalmente em relação à sua produção legislativa, pois as leis orgânicas dos governos locais criaram mecanismos que impedem a legislação, criando leis que consomem
Conhecer as regras do jogo é, portanto, necessário, para que os parlamentares possam garantir a validade e transmissão da vontade de seus representantes. Saber como funciona o processo Legislativo é fundamental para satisfazer esses interesses.
4. DA INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO E DO LEGISLATIVO
Segundo Montesquieu, (2000), o Legislativo é responsável pela tarefa legislativa e o Executivo pela tarefa administrativa. No entanto, a Carga Magna de 1988 prevê a iniciativa privada do Presidente da República para legislar exclusivamente sobre determinadas questões e para conceder medidas temporárias juridicamente vinculativas.
Nesse sentido, a Constituição Federal, (BRASIL, 1988), dispõe acerca das iniciativas do Executivo:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do
Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, Ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. (EC nº
18/98 e EC nº 32/2001).
§1º. São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II – disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração
direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária, orçamentária,
serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União,bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública,observado o disposto no art. 84, VI;
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos,
promoção, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. […]
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las
de imediato ao Congresso Nacional (BRASIL,1988).
A lista de iniciativas privativas ou exclusivas do chefe do Executivo é muito extensa e abrange quase todos os ramos do direito. As questões iniciadas apenas pelo chefe do Executivo limitam drasticamente as iniciadas pelo parlamento e, assim, diminuem a função legislativa idealizada de Montesquieu. (FILHO, 2001).
De outro lado, a Constituição da República não tratou de questões que são de iniciativa exclusiva dos órgãos Legislativos federais – Congresso Nacional, Senado Federal e Câmara dos Deputados – para apreciação no processo Legislativo, mas foram contempladas nas disposições do exclusivo, exatamente sob jurisdição desses órgãos, que são os art. 49, V e VII, 51, III e IV e 52, XII e XIII:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
[…]
V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
[…]
VII – fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores,observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, §
2º, I;
[…].
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
[…]
III – elaborar seu regimento interno;
IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação,transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração,observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
[…].
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
[…]
XII – elaborar seu regimento interno;
XIII – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação,transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração,observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (BRASIL, 1988).
Desta feita, verifica-se que são poucas as matérias de iniciativa do Legislativo uma vez comparado com o Executivo.
5. DA POSSIBILIDADE DE INICIATIVA LEGISLATIVA DE PROPOSITURA COM IMPLICAÇÃO DE GASTOS PARA O EXECUTIVO
Uma das formas de o legislador promover o interesse público é por meio do tratamento de propostas públicas. Trata-se de iniciativas legislativas submetidas pelo público ao Legislativo.
Ele também delega o poder Legislativo às legislaturas estaduais e fornece suporte Legislativo para a legislação aprovada pelas legislaturas estaduais. A legislatura tem muitos poderes em matéria legislativa e executiva, mas também tem limitações inerentes à sua composição. ( FILHO, 2001).
Nos estudos jurídicos, as normas definem o comportamento desejado e consequências legais adicionais, sendo que, procedimentos Legislativos podem ser considerados um estudo metanormativo, uma vez que as normas regulam como as normas devem ser feitas. (AZEVEDO, 2001)
Cumpre salientar que o processo Legislativo de cada ente federado tem características próprias, pois cada ente – Municipal, Estadual e Federal – emite seu próprio código de filiação constitucional. Portanto, compreende-se que o processo Legislativo envolve as regras e procedimentos envolvidos no ato do Legislativo de legislar.
A fonte do processo Legislativo é a Constituição Federal de 1988, que introduziu regras disciplinares acerca da formação de leis e os regulamentos internos de várias legislaturas. (BRASIL, 1988).
Na Constituição Federal verifica-se as regras e princípios gerais do processo Legislativo, inclusive reserva a competência exclusiva do Presidente da República para as iniciativas legislativas sobre matérias específicas.
Os pormenores do processo Legislativo são da responsabilidade do regulamento interno, sendo esses como a principal fonte do direito parlamentar, pois vinculam o processo Legislativo desde as propostas, discussões e votações, até a redação final das matérias submetidas.
Além disso, o processo Legislativo pode ser definido como o conjunto de ações realizadas pelo órgão responsável pela elaboração de leis e outros tipos de normas na Constituição Federal, sejam iniciativas, emendas, votações, sanções e vetos.
A promulgação e publicação de leis estão entre esses atos no âmbito do processo Legislativo.
No que tange às matérias regulamentadas pelo processo Legislativo a Constituição Federal, (BRASIL, 1988), disciplina que:
Art. 59. O processo Legislativo compreende a elaboração de:
I – emendas à Constituição;
II – leis complementares;
III – leis ordinárias;
IV – leis delegadas;
V – medidas provisórias;
VI – decretos Legislativos;
VII – resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis (BRASIL,1988).
Por sua vez, apenas os atos Legislativos consagrados neste artigo têm força jurídica, ou seja, os legisladores ordinários não têm poder para aumentar esse número, exceto por meio de reforma constitucional. Essa determinação é baseada no princípio da tipicidade da lei.
Em consonância, Miranda (2009), não entende diferentemente, dizendo que os princípios de formas jurídicas fixas conservam um dos seus corolários, que são meros atos Legislativos na forma prescrita pela Constituição.
No entanto, as espécies legislativas não devem ser confundidas com as espécies normativas.
O órgão Legislativo responsável pela elaboração de uma lei ou regulamento, a Câmara dos Deputados, deve atuar de acordo com as regras do processo Legislativo, considerando que independentemente de as regras permitirem o controle preventivo durante a elaboração da lei que pode ser obtida, por exemplo, por mandado de segurança. (MORAES, 2003).
Jorge Miranda, citado por Júnior (2008), alega que o objetivo deste, controle preventivo, é impedir ou negar a validade de normas conflitantes com a Constituição. “A revisão prévia seria uma ferramenta muito útil como verificador da constituição, porque impediria que violações chegassem ao sistema legal.” ( JÚNIOR, 2008).
Um membro do parlamento deve observar as disposições constitucionais do processo Legislativo, os regulamentos regimentais contidos no regimento interno do parlamento e normas legislativas aplicáveis no exercício de suas funções, especialmente as legislativas para redigir, alterar e consolidar leis.
A iniciativa legislativa é um dos atos do processo Legislativo e consiste na possibilidade de apresentar um projeto de lei ao Legislativo, que, após discussão e aprovação, é encaminhado ao Executivo para sanção ou veto, podendo subsidiar a legislação, na qual caso o projeto de lei seja rejeitado ou mesmo rejeitado, caso em que a lei é promulgada e publicada.
A Constituição Federal de 1988, (BRASIL, 1988) apresenta hipóteses que se aplicam simetricamente a estados e municípios, onde a iniciativa dos projetos de lei cabe exclusivamente ao Executivo e, por outro lado, o Legislativo determina a iniciativa dessas hipóteses, o que acarreta a inconstitucionalidade formal do projeto. Além do que está estipulado na constituição, tais hipóteses também são geralmente previstas nas constituições estaduais e nas leis orgânicas dos governos locais.
Embora essa inconstitucionalidade não esteja relacionada à natureza dos projetos, o vício caracteriza iniciativa própria, sendo que o veto do poder Executivo e eventual rejeição do poder Legislativo viola o princípio disciplinado da separação dos poderes do art. § 2º da Constituição Federal e a natureza do Estado Democrático de Direito, pois o Legislativo não pode obrigar o Executivo a cumprir suas funções típicas.
O processo Legislativo é a forma pela qual os tipos de legislação são formados. A elaboração de leis ocorre no procedimento ordinário.
Utilizando o conceito de Ferreira Filho, (2012), uma iniciativa não se caracteriza como uma etapa do processo Legislativo, mas sim como uma ação que o inicia.
Consiste em um ato reformador da lei, que é uma declaração de vontade escrita e expressa esse ato se expressa no depósito do documento nas mãos da autoridade competente.
Assim, compreende-se que a iniciativa legislativa como uma declaração de vontade iniciada por órgãos autorizados pela Constituição Federal a instaurar processos dentro dos limites do poder Legislativo o objetivo é alterar o ordenamento jurídico resultando em um ato normativo abstrato, geral e impessoal.
Dentro desse contexto, a regra da iniciativa privada do poder Executivo para a elaboração de leis em matéria orçamentária é obrigatória para o governo estadual e municipal. No entanto, deve-se notar que a iniciativa em matéria de tributação situa-se simultaneamente entre o poder Legislativo e Executivo, pois não há previsão expressa na Constituição Federal.
Voltando ao tema da iniciativa legislativa, todos os demais assuntos não reservados ao Executivo, os tribunais e o Ministério Público são matérias de competência residual, que se dividem entre parlamentares, senadores, comissões parlamentares, cidadãos e o Presidente da República (BRASIL, 1988).
A iniciativa pode ser vinculada ou arbitrária, uma vez que se refere quando a constituição exige projeto de lei sobre determinado assunto, em determinada data ou em determinado período.
O sistema de freios e contrapesos resultante de uma relação de poder independente e harmoniosa reforça a violação do princípio da separação de poderes quando o poder Legislativo inicia projetos sem justificativa por não haver autorização expressa para seu início, ou seja, assuntos reservados são exclusivamente da administração, nem mesmo adicionalmente.
Segue proposta legislativa para alterar projetos de iniciativa exclusiva do Executivo, exceto para alterações de projeto relacionadas a questões orçamentárias, não podem ocorrer alterações se resultarem em aumento de custos ou alteração nas taxas de juros incluídas na proposta.
Segundo Sampaio, (1996), o processo Legislativo é certo gênero amplo de direito processual pelo qual o direito regula sua própria criação e estabelece as normas que o regem, a produção de outras normas, sejam elas gerais ou individuais.
A lição de Meirelles, (2006), mostra que o processo Legislativo é uma série ordenada de legislações, necessárias para a adoção de normas como leis, regulamentos ou decisões, em sessão plenária.
Em continuação, o referido autor discorre que o processo Legislativo inclui as seguintes etapas e atos considerados importantes na revisão de um projeto de lei: iniciativa, debate, votação, sanção e leitura ou veto. O autor acrescenta que a finalidade do processo Legislativo da Constituição é criar estrutura e força para o princípio da separação dos poderes.
Segundo Silva (2006), uma iniciativa legislativa é definida como uma oportunidade dada a alguém ou alguma entidade de apresentar propostas a um órgão Legislativo.
Em relato histórico sobre o Instituto de Iniciativas, Clemerson Merlin Clève, citado por Filho (2001), ensina que na história do parlamento a iniciação de projetos era apenas tarefa do governo, parlamentares apenas discutiam e apenas propostas gerais, sendo que os deputados não tinham o direito de apresentar propostas.
A partir do entendimento sobre a divisão de poderes, iniciativas foram entendidas como um ato correspondente a uma tarefa legislativa, onde o governante tinha apenas o direito de veto. Após essa etapa, o Executivo exerceu gradativamente o direito de iniciar o processo Legislativo.
Com o desenvolvimento do constitucionalismo, chegou-se a uma definição de iniciativa pública e, em seguida, de iniciativa privada.
De acordo com o princípio da simetria, este dispositivo da Constituição também é aplicado em nível estadual e municipal. De acordo com esse princípio, as unidades da União devem se organizar em harmonia e de forma compatível com o texto da Constituição, aplicando-se a elas os princípios e regras em razão de sua supremacia.
Segundo Bastos (1999), desse princípio decorre que as normas de obrigatoriedade do cumprimento pelos Estados são aquelas que refletem a relação entre os poderes.
De lado a lado, verifica-se que em decisão geral do STF definiu a tese 917 para confirmar que: A lei que incorre em despesas administrativas, mas não trata de sua estrutura ou divisão de órgãos, não usurpa o direito exclusivo da lei, poderes do diretor Executivo e legislação relativa aos funcionários públicos (art. Art. 61, Título 1, II, (a), (c) e (e) da Constituição Federal. (BRASIL, 1988).
Ficou claro que todo o resto, com exceção das matérias expressamente estipuladas nos dispositivos pertinentes e suas pessoas de contato na esfera administrativa estadual e municipal, estão indisponíveis por inconstitucionalidade formal subjetiva, ou seja, vício de iniciativa, porque a interpretação dada. da decisão do STF é restritiva e não amplia o papel tributário dado pelo legislador.
O fato é, porém, que os tribunais estaduais não têm aplicado esse conceito na grande maioria dos casos, e muitas leis municipais acabam por ser declaradas inconstitucionais por erro de iniciativa, dando ampla interpretação às iniciativas deixadas ao chefe do Executivo Municipal.
O fenômeno acaba por limitar a atuação dos parlamentares municipais na produção legislativa, pois o filtro jurídico-constitucional utilizado pelos tribunais estaduais impede a validade da iniciativa autorizada, leis municipais arrancadas do ordenamento jurídico local.
Seria a decisão do Supremo Tribunal Federal no RE 878.911/RJ, em geral, um novo paradigma a ser seguido pelos tribunais estaduais, pois se sabe que as decisões proferidas no âmbito do sistema de consequências gerais da Suprema Corte do país têm eficácia erga omnes e efeito vinculante sobre os demais órgãos do poder Judiciário, de modo que obriga o tribunal, com base na tese assinada pelo Supremo Tribunal, a resolver todos os casos semelhantes que lhe sejam apresentados da mesma forma.
Isso significa que a partir da decisão do Supremo Tribunal Federal RE 878.911/RJ, um novo paradigma começou a surgir no ordenamento jurídico brasileiro, que incluiu também a instauração de leis conselheiras, por mais que o Supremo Tribunal tenha dado uma decisão clara, sinal essa decisão estabelece que a interpretação dos tribunais estaduais da reserva de pagamento do empréstimo do CEO deve ser limitada às questões contidas em uma lista exaustiva, ou seja, a regra deve ser a aplicação de uma interpretação restrita, não a aplicação de uma interpretação ampla, como é aplicada hoje.
6. CONCLUSÃO
A presente pesquisa se mostra de grande relevância, especialmente por demonstrar a possibilidade legal do parlamentar, enquanto legitimado a deflagrar o processo Legislativo, apresentar proposituras que versem sobre matérias que impliquem em criação ou aumento de despesas para o Poder Executivo Municipal.
Há um errôneo entendimento de que, apenas o Chefe deste Poder é quem tem a iniciativa para iniciar o processo Legislativo nessa temática.
A par disso, verifica-se que a ação legislativa se desenvolve dentro de um processo formal estruturado de acordo com a ordem legislativa, conhecido como processo Legislativo. Cada tipo de legislação (lei ordinária, lei complementar, decisão, decreto Legislativo etc.) corresponde a um procedimento específico.
É seguro dizer que o tema da iniciativa na proposta de lei e regulamento é um ponto chave no estudo do processo Legislativo. As pessoas que considerarem a iniciativa decidirão, em última análise, quais questões e interesses merecem a proteção do sistema legal.
A Constituição Federal constitui a estrutura básica do processo Legislativo e regulamenta que, em alguns casos, determinado órgão ou instituição utilize a iniciativa legislativa de forma prescrita.
Ressalte-se que a disciplina do processo Legislativo da Constituição Federal, especialmente as disposições que regulamentam os casos de iniciativa reservada, é obrigatória para todos os políticos.
Mas a relação da reserva de iniciativa encontra sua explicação na autonomia e independência conferida a um determinado órgão ou poder.
O governo também reservou iniciativa para estruturar e organizar sua administração interna, mas os casos de iniciativa privada do poder Executivo são mais amplos, inclusive se entre eles houver projeto de lei reservado no orçamento.
Portanto, é dever do Executivo apresentar uma lei orçamentária que inclua todos os custos e receitas relacionados às atividades do Estado. Note-se que tal iniciativa reservada parece à primeira vista incompatível com a iniciativa reservada dada a outras autoridades e órgãos independentes, uma vez que podem iniciar um processo Legislativo, o que significa implicitamente adicionar ou assumir novos custos.
No entanto, a iniciativa do órgão Executivo em matéria orçamentária não conflita com a iniciativa reservada a outras autoridades e órgãos. Primeiro, porque todos elaboram a sua própria proposta de orçamento e dão uma estimativa dos custos que pretendem implementar.
Cumpre destacar que a iniciativa de iniciar o processo Legislativo do orçamento ainda depende do Executivo, mas o sistema constitucional autoriza outras instituições e órgãos, para que cada um elabore sua própria proposta orçamentária. O Executivo apenas compila as propostas de orçamento e as submete ao parlamento para aprovação.
Assim, a iniciativa do poder Executivo em matéria orçamentária e a reserva de iniciativa de outras autoridades e órgãos autônomos não conflitam com a apresentação de projetos de lei que possam afetar as despesas do setor público, pressupondo que todas as despesas mediadas por legislação futura serão suportadas no orçamento.
Desse modo, considerando os argumentos e fundamentos expostos durante toda a pesquisa é possível concluir pela possibilidade de propositura de iniciativas pelo legislativo que acarretam implicações de gastos para o executivo.
Dentro desse contexto, compreende-se que um processo Legislativo é uma série de ações predeterminadas para o mesmo fim, neste caso a promulgação regular do estado de direito. A sua primeira fase é a fase de apresentação, através da qual a proposta legislativa é submetida à autoridade legislativa competente para adoção.
De lado a lado, observa-se que as iniciativas legislativas possuem previsão legal e limitações, sendo que, a decisão do STF (submetida pelo desembargador Gilmar Mendes) reafirma a posição de que as leis internas iniciadas por parlamentares não são inconstitucionais se os assuntos a serem tratados não estiverem elencados, razão pela qual deve ser repetido nas constituições estaduais e nas leis dos governos locais devido ao princípio da simetria, embora essas leis imponham novos impostos aos municípios.
Em outras palavras, referida decisão sedimentou o entendimento de que uma lei que impõe custos à administração, mas não trata de sua estrutura ou divisão de órgãos, não usurpa o direito exclusivo da unidade administrativa.
É claro que todas as matérias, exceto as expressamente previstas nestes dispositivos e seus equivalentes nas esferas estadual e municipal, são inconstitucionais em sua forma subjetiva, ou seja, as desvantagens da iniciativa, pois o STF é restritivo, não o amplia é a exigibilidade tributária determinada pelos legisladores.
Assim sendo, compreende-se, portanto, a possibilidade de proposituras de iniciativas legislativas com implicação de gastos para o Executivo, não se tratando, nesse caso, de usurpação de direito exclusivo do Executivo.
REFERÊNCIAS
AZEVEDO, Márcia Maria Corrêa de. Prática do processo Legislativo: jogo parlamentar: fluxo de poder e idéias no congresso: exemplos e momentos comentados. – São Paulo: Atlas, 2001.
BRASIL. Constituição Política do Império do Brazil de 1824. Diário Oficial da União, Brasília, 25 de março de 1824.
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891. Diário Oficial da União, Brasília, 24 de fevereiro de 1891.
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934. Diário Oficial da União, Brasília, 16 de julho de 1934.
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1937. Diário Oficial da União, Brasília, 10 de novembro de 1937.
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946. Diário Oficial da União, Brasília, 18 de setembro de 1946.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. Diário Oficial da União, Brasília, 24 de janeiro de 1967.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, 05 de outubro de 1988.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Repercussão Geral no Recurso Extraordinário com Agravo 878.911 Rio de Janeiro. Relator: Min. Gilmar Mendes. 29 de setembro de 2016. Disponível em: < https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=11828222> Acesso em outubro de 2022.
BASTOS, Celso Ribeiro.Lei complementar: teoria e comentários. 2. ed. ver. E ampl. São Paulo:Celso Bastos: IBDC, 1999.
COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. O controle da constitucionalidade das leis e do poder de tributar na Constituição de 1988. 3. ed. ver. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 1999.
FILHO, Sérgio Antônio Ferrari. A iniciativa privativa no processo Legislativo diante do princípio interpretativo da efetividade da constituição. Rev. Direito, Rio de Janeiro, jan./jun. 2001. Disponível em www.camara.rj.gov.br/setores/proc/…/estudo_iniciatpriv.pdf. Acesso em outubro de 2022.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo Legislativo. 7ª ed. Saraiva, 2012.
FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. 2ª ed. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
JÚNIOR, João Jampaulo. O Processo Legislativo – sanção e vício de iniciativa. São Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2008.
LEONCY, Léo Ferreira. Controle de Constitucionalidade Estadual. 1ª ed. Saraiva. 2007.
MALDONADO, Maurílio. Separação de Poderes e sistema de freios e contrapesos: desenvolvimento no estado brasileiro. 2003. Disponível em: https://www.al.sp.gov.br/StaticFile/ilp/separacao_de_poderes.pdf> Acesso em outubro de 2022.
MARTINS, Yves Granda, BASTOS, C.R. Comentários à Constituição da República Federativa do Brasil promulgada em 05.10.1988. São Paulo: Saraiva. 1995.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 15 ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
MIRANDA, Jorge.Manual de direito constitucional. 8.ed. Coimbra,2009.
MONTESQUIEU, Charles de. Do espírito das leis. Tradução Cristina Murachco. São Paulo: Editora Martins Fontes, 2000.
_____________. Do Espírito das Leis. Tradução Jean Melville – São Paulo: Editora Martin Claret Ltda., 2007.
MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2003.
PACHECO, Luciana Botelho. Como se fazem as Leis. [recurso eletrônico].2013.- 3. ed. –Brasília: Câmara dos Deputados
RIGATTO, Luisa Pedrosa. Separação de Poderes. 2015. Jusbrasil. Disponível em: <https://lurigatto.jusbrasil.com.br/artigos/332707433/separacao-de-poderes> Acesso em outubro de 2022.
SAMPAIO, Nelson de Sousa. O processo Legislativo.2ªed. Belo Horizonte, Del Rey, 1996.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 27 ed. São Paulo:Malheiros, 2006.
SOARES, O. Comentários à Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05.10.1988. 11.ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2002.
SOUZA, José Alves de. O Princípio da separação de poderes/funções na Constituição de 1.988. Conteúdo Jurídico. Brasilia-DF: 22 abr. 2014. Disponível em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.47764&seo=1>. Acesso em outubro de 2022.
SPROESSER, Andyara Klopstock. Processo Legislativo. 2ª ed. São Paulo:Assembléia Legislativa de São Paulo, 2004.
ZAIDAN, Alexandre Douglas. Montesquieu e a releitura da separação de poderes no Estado contemporâneo: elementos para uma abordagem crítica. 2011. Disponível em https://seer.agu.gov.br/index.php/EAGU/article/view/1739/1416. Acesso em outubro de 2022.
[1] Bacharelando no curso de graduação em Direito pela faculdade FASF.
Enviado: Outubro, 2022.
Aprovado: Novembro, 2022.
