ARTIGO DE REVISÃO
PEREIRA, Lilian Cristina dos Santos [1]
PEREIRA, Lilian Cristina dos Santos. As consequências jurídicas do impeachment: inabilitação ou inelegibilidade?. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 03, Ed. 10, Vol. 02, pp. 105-130 Outubro de 2018. ISSN:2448-0959
RESUMO
O objetivo deste artigo é verificar as consequências jurídicas do impeachment e a aplicabilidade de suas sanções. A análise foi realizada por meio de estudos e pesquisas de doutrinas ligadas ao tema em questão, de forma que se buscou o entendimento de aplicação de sanções desde o período ateniense, até os dias atuais. Foi verificado que desde o período ateniense, o indivíduo que deixasse a desejar em relação as ações públicas, era punido sendo aplicado então “ostracismo”, que se tratava do exílio por 10 anos. A prática se desenvolveu e atualmente o afastamento é realizado por meio de processo de impeachment. Neste sentido, estudar e entender os processos de impeachment é de suma importância, uma vez que o cenário político contemporâneo descreve de forma clara a necessidade de aplicabilidade do processo de impeachment, uma vez que sem este mecanismo de defesa não há o respeito à vontade geral, e a democracia.
Palavras Chaves: ostracismo, impeachment, consequências jurídicas, inabilitação, inelegibilidade.
INTRODUÇÃO
A punição por crime de responsabilidade não é um fato novo no cenário político, pois originou-se no governo ateniense por meio da implementação do ostracismo, como mecanismo de defesa da democracia, e com o desenvolvimento da história veio a alcançar o Estado Moderno, sendo seu julgamento realizado por meio de processo de impeachment.
Fato é que a discussão ao referido tema não é mera intenção de demonstrar a sua evolução e aplicabilidade, mas sim entender seus procedimentos e seus efeitos, pois o cenário político atual exige o conhecimento acerca das questões relativas a este instituto, tendo em vista que não há mais a presença do tirano e do governo absoluto, mas sim a existência de um sistema em que o governante é escolhido pelo povo, ficando assim o governante na responsabilidade de atender a vontade geral, pois esta não poderá ser alienada e de nenhuma forma poderá ser desrespeitada, pois o poder que emana do povo, é a essência desta vontade.
Sendo assim, o mecanismo de defesa em prol da democracia e da vontade geral, fica estabelecido por meio do processo de impeachment, cujos resultados trataremos neste artigo, pois segundo o artigo 52, parágrafo único da Constituição Federal de 1988, poderá ocorrer a perda de mandato com a inabilitação para exercício de cargo público por 08 anos. Entretanto, há questionamentos acerca da obrigatoriedade da conjugação dessas penas e se a inelegibilidade seria consequência da inabilitação no impeachment.
No desenvolvimento deste artigo serão pontuados dois casos ocorridos no Brasil após a Constituição de 1988: os impeachments de Fernando Affonso Collor de Melo e de Dilma Vana Rousseff, que foram marcados por procedimento, que geraram dúvidas acerca dos resultados de processo de impeachment.
Ao final deste artigo, concluiremos por um entendimento que julgamos ser o mais adequado acerca das sanções aplicadas ao Chefe do Executivo condenado pelo crime de responsabilidade, ou seja, (1) se a inabilitação deve ser consequência legal da perda de mandato, ou se são penalidades autônomas e (2) se a inabilitação é gênero que encampa a inelegibilidade, ou se são institutos distintos.
2. IMPEACHMENT: ORIGEM E HISTÓRIA
Impeachment, segundo Bulos (2014, p. 1264), é palavra inglesa que significa “proibir de colocar o pé”, sendo esta proveniente das expressões im (do latim in = não) e peachment (do latim pedimentum, pes, pedis = pé).
Embora seja tema de discussões recentes, existem procedimentos que ao longo da história têm se equiparado ao processo de impeachment, o que nos remete a uma análise da importância da existência deste mecanismo de defesa democrática e constitucional – que em meio ao Estado contemporâneo tem levantado e derrubado governos.
Para entender o desenvolvimento de processo de impeachment e como este processo se instalou na democracia contemporânea, há a necessidade de se entender a progressão histórica dos processos de controle governamental, partindo desde a instalação da democracia ateniense até a sua incorporação ao Estado democrático de direito.
2.1 HISTÓRIA E ORIGEM DA DEMOCRACIA
2.1.1 DEMOCRACIA DIRETA
O governo ateniense foi o primeiro marco da democracia, pois estabeleceu um governo no qual prevalecia a participação de todos. O povo se reunia em praça pública (Ágora), para o exercício direto e imediato do poder político sem a nomeação de representantes.
Embora o governo fosse entendido como “poder do povo”, a democracia não era regida por “todos” de fato, e sim por indivíduos seletos que possuíam critérios tais como serem do sexo masculino, terem mais de 18 anos de idade e que participassem das reuniões e das deliberações da assembleia, denominados cidadãos. Neste sentido, bem afirma Maluf (1999, p. 280), vejamos.
Para aduzirmos o conceito atual de democracia, vamos nos reportar ao ponto sobre formas de governo. Distinguia Aristóteles três formas de governo: monarquia (governo de uma pessoa), aristocracia (governo da minoria) e democracia (governo da maioria). Conclui o genial filósofo estagirita pela condenação formal de todas elas, por entender que a forma ideal seria a constitucional ou política, com a intervenção de todo o povo no governo. Tal atitude decorreu do fato de que a democracia antiga já era considerada como governo da maioria, não da totalidade do povo. Efetivamente governavam os cidadãos, e nem todas as pessoas possuíam direitos cívicos. [Grifos Nossos]
Estes seriam escolhidos e destinados a preencher cargos, e desta forma, o povo ditava as regras que eram seguidas por estes “escolhidos”.
A presença popular era uma forma de analisar e observar os feitos dos escolhidos e fiscalizar os mesmos. Entretanto, a presença do poder popular por si só não garantia a segurança, e a democracia deveria ser protegida.
Para garantir a segurança e fidelidade do representante, é criado o “ostracismo”, que segundo Finley (1988, p 38) trata-se de um mecanismo de defesa do regime democrático e da liberdade política, no qual o cidadão que pudesse se tornar tirânico demais para o modelo democrático seria condenado ao exílio por 10 anos, mas sem perda de suas propriedades e condição civil.
Porém, por volta do século XVIII, Rousseau não entendia a democracia nascida em Atenas de fato como democracia, uma vez que não era a participação generalizada do povo, mas de uma minoria seleta, e desta forma entendia o método adequado apenas às pequenas repúblicas, uma vez que em relação aos grandes reinos, esta prática não seria possível.
Remetendo esta questão aos Estados Modernos (nascidos na Europa por volta do século XVIII), estes eram mais extensos e populosos do que as cidades-estados gregas e a participação direta na tomada de decisões tornou-se uma exceção. E assim surge o sistema representativo, pois o povo não era mais quem tomava as decisões políticas, mas sim seus representantes.
2.1.2 SISTEMA REPRESENTATIVO (DEMOCRACIA MODERNA)
O sistema representativo é uma forma de alienação da soberania, na qual o poder de governar é concedido àqueles que atenderão à vontade geral, e o eleito terá o dever de proteger esta vontade, pois o próprio povo, não poderá exercê-lo. Importa frisar que, a vontade geral é a única que poderá dirigir as forças do Estado.
Rousseau (2002, p. 14) explana brilhantemente acerca desta questão:
A primeira e mais importante conseqüência dos princípios acima estabelecidos está em que somente a vontade geral tem possibilidade de dirigir as forças do Estado, segundo o fim de sua instituição, isto é, o bem comum; pois, se a oposição dos interesses particulares tomou necessário o estabelecimento das sociedades, foi a conciliação desses mesmos interesses que a tornou possível. Eis o que há de comum nesses diferentes interesses fornecedores do laço social; e, se não houvesse algum ponto em torno do qual todos os interesses se harmonizam, sociedade nenhuma poderia existir. Ora, é unicamente à base desse interesse comum que a sociedade deve ser governada.
Sendo assim, somente a vontade geral pode estabelecer as regras ao Estado visando o bem de uma coletividade, entretanto, a mesma somente não poderá garantir a segurança deste sistema, uma vez que o mandatário eleito não estava isento de ser corrompido. Nesta linha, Montesquieu (2002, p. 165) já trazia o entendimento de que todo homem detentor de poder, é tentado a abusar dele.
A democracia e a aristocracia não são, por sua natureza, Estados livres. É tão-só nos governos moderados que se encontra a liberdade política. Entretanto, ela nem sempre existe nos Estados moderados; ela só existe neles quando não se abusa do poder; porém a experiência eterna nos mostra que todo homem que tem poder é sempre tentado a abusar dele; e assim irá seguindo, até que encontre limites. [Grifos nossos]
Analisando estas questões, há a necessidade de se criar mecanismos de defesa, onde o poder contenha o poder.
Segundo Montesquieu (2002, p. 173) uma das alternativas para isso seria o julgamento dos agentes públicos pelo Poder Legislativo, que atuaria como órgão acusador e julgador – numa das primeiras concepções de impeachment como parte do sistema de freios e contrapesos:
Poderia ainda suceder que algum cidadão, nos negócios públicos, violasse os direitos do povo e praticasse crimes que os magistrados em exercício não saberiam ou não poderiam punir. Mas, em geral, o poder legislativo não poderia julgar, e tanto menos o pode neste caso particular, em que representa a parte interessada que é o povo. Portanto o poder legislativo só pode ser o acusador. Mas diante de que ele acusaria? Iria rebaixar-se diante dos tribunais da lei, que lhe são inferiores e, mais ainda, compostos de pessoas que, sendo povo como ele, seriam impressionadas pela autoridade de um tão poderoso acusador? Não; é necessário, para conservar a dignidade do povo e a segurança do indivíduo, que a parte legislativa do povo faça suas acusações diante da parte legislativa dos nobres, a qual não tem nem os mesmos interesses que eles, nem as mesmas paixões.
Segundo Bulos (2014, p. 1264), o termo impeachment, foi primeiramente utilizado na Inglaterra no final da Idade Média, em um período em que a Câmara dos Comuns poderia acusar os ministros do Rei, e estes eram julgados pelos lordes.
Assim, percebe-se que os mecanismos de defesa dos sistemas democráticos não são de origem contemporânea.
2.2 IMPEACHMENT NO BRASIL
O processo de impeachment no Brasil, segundo Bulos (2014, p. 1265) possui suas bases no sistema norte-americano e foi instituído no Brasil por meio da Carta Constitucional de 1891, com previsão legal no artigo 54.
Entretanto, o instituto já era previsto na Constituição de 1824, onde eram previstas as responsabilidades de ministros, por meio do artigo 47:
Art. 47. E’ da atribuição exclusiva do Senado
I. Conhecer dos delitos individuais, cometidos pelos Membros da Família Imperial, Ministros de Estado, Conselheiros de Estado, e Senadores; e dos delitos dos Deputados, durante o período da Legislatura.
II. Conhecer da responsabilidade dos Secretários, e Conselheiros de Estado.
[…]
Mais tarde, cria-se a Lei de 15 de Outubro de 1827, que tratou da responsabilidade dos Secretários de Conselheiros de Estado e da maneira de proceder contra eles:
[…]
Art. 17º Os efeitos do decreto da acusação principiam do dia da intimação, e são os seguintes:
1º Ficar o acusado suspenso do exercício de todas as funções publicas, até final sentença, e inabilitado nesse tempo para ser proposto a outro emprego, ou nele provido.
[…]
Outras Constituições brasileiras também previam o instituto, sendo que a Carta de 1934, fazia a previsão no artigo 58, sendo que a previsão de pena era para até 05 anos:
Art. 58 – O Presidente da República será processado e julgado nos crimes comuns, pela Corte Suprema, e nos de responsabilidade, por um Tribunal Especial, que terá como presidente o da referida Corte e se comporá de nove Juízes, sendo três Ministros da Corte Suprema, três membros do Senado Federal e três membros da Câmara dos Deputados. O Presidente terá apenas voto de qualidade.
[…]
§ 7º – O Tribunal Especial poderá aplicar somente a pena de perda de cargo, com inabilitação até o máximo de cinco anos para o exercício de qualquer função pública, sem prejuízo das ações civis e criminais cabíveis na espécie. [Grifos nossos]
A Constituição de 1937 delimitou o rol de crimes de responsabilidade, uma vez que o período era marcado pela ditadura militar, e desta forma o governo era fortemente concentrado nas mãos do Presidente da República.
No ano de 1946, resgata-se os moldes da Constituição de 1891, retornando ao mesmo rol de previsão de crimes de responsabilidade.
Em relação a este ilícito, a Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988, p. 28) no artigo 52, parágrafo único estabelece a punição, qual seja, a perda de mandato com a inabilitação para exercer função pública:
Art. 52 – Omissis
[…]
Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.
[…]
A partir da Constituição de 1988, a pena para a inabilitação passu a ser de 08 anos para o exercício de função pública.
3. DO PROCESSAMENTO DE IMPEACHMENT
Conforme o artigo 86 da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988, p. 35), o procedimento de impeachment é classificado como bifásico sendo: 1) juízo de admissibilidade (Câmara dos Deputados); 2) julgamento (Senado Federal).
[…]
Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade
[..]
3.1 DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE
A denúncia, segundo o artigo 218 RICD (Regimento Interno da Câmara dos Deputados), poderá ser oferecida por qualquer cidadão em pleno gozo de seus direitos políticos. Tal previsão também consta no artigo 14 da Lei Nº 1079/1950.
Câmara verificará a idoneidade da denúncia, se há procedência ou se trata de questões de desavenças políticas. No prazo de 48 horas, será instituída comissão especial que obedecerá ao prazo de 10 dias para emissão de parecer. Após este ser publicado em diário oficial, a denúncia será inserida na ordem do dia, que passará por votação nominal, no qual sendo alcançado 2/3 dos votos dos membros da Câmara dos Deputados será encaminhada ao Senado Federal, para o julgamento.
3.2 DO JULGAMENTO
Após ser recebida a denúncia, o Senado Federal funcionará como órgão do judiciário, pois instaurará processo sob a presidência do Presidente do STF, submetendo o Presidente da República a julgamento, o qual será garantido ao acusado o direito ao contraditório e ampla defesa.
Sendo instaurado o processo, o Presidente ficará afastado pelo prazo de 180 dias, porém, se decorrido este o julgamento não estiver concluído, cessará o afastamento do Presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo (art. 86, §2º da Constituição Federal de 1988).
A sentença condenatória, será materializada por meio de resolução do Senado Federal sendo proferida por votação de 2/3 dos membros do Senado, o qual resultará em perda de mandato com inabilitação por 08 anos (artigo 378, Regimento Interno do Senado Federal – RISF).
4. CRIME DE RESPONSABILIDADE
Segundo Alexandrino e Paulo (2008, p. 598) os crimes de responsabilidade são infrações político-administrativas, cometidas no desempenho da função, expostas num rol exemplificativo do artigo 85 da Constituição de 1988 (BRASIL, 1988, p. 35) cujas condutas tidas por ilegais estão previstas do art. 5º ao art. 13 da Lei nº 1.079/50, não havendo desta forma tipificação penal.
Segundo Bulos (2014, p. 1267) tais infrações, diferem-se dos crimes comuns pois abrangem apenas os mandatários de função ou cargo público expressamente determinados pela Constituição, e não acarretam a pena de prisão ou determinam a perda de patrimônio, mas tão somente sujeitando essas autoridades às penas de perda do cargo ou função e à inabilitação para o exercício de função ou cargo público por 08 anos.
Embora entendida por Bulos e Alexandrino como crimes inerentes as funções públicas de caráter político-administrativo, Miranda (1987, p. 138) defende sua natureza criminal, pois entende que o termo impeachment se torna inadequado, uma vez que são previstos em lei Federal, e possuem ilícitos penais em seu contexto.
Entretanto, mesmo diante de divergências, há de se entender que os crimes de responsabilidade serão julgados em caráter político, uma vez que compete ao Legislativo realizar seu julgamento.
5. CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS DO IMPEACHMENT
Analisar as consequências jurídicas do impeachment implica em fazer um estudo acerca da segurança político-administrativa, observando o devido julgamento de casos e verificar se punição foi de fato aplicada sem o prejuízo para a democracia.
Segundo a Constituição Federal de 1988, o julgamento dos crimes de responsabilidade realizado por meio do processo de impeachment, poderá resultar em perda do mandato com inabilitação por 08 anos:
[…]
Art. 52 Compete privativamente ao Senado Federal;
[…]
Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.
[..]
Ao verificar a expressão “perda de mandato, com inabilitação”, a conjunção “com”, demonstra que a perda de mandato deve ser aplicada de forma conjunta a inabilitação, não suportando neste sentido, ou não abrindo precedentes para julgamentos apartados, pois sendo assim, resultarão em efeitos independentes.
Vejamos a lição de Moraes (2014, p. 503).
A Constituição prevê em seu art. 52, parágrafo único, as duas sanções autônomas e cumulativas a serem aplicadas na hipótese de condenação por crime de responsabilidade: perda do cargo e inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública. (Grifo nossos).
Em detrimento aos preceitos Constitucionais, a inabilitação não poderá ser aplicada de forma apartada. Entretanto, cabe ressaltar que segundo Bulos (2014, p.1269) antes de 1950, a pena poderia ser aplicada de forma em apartado, sendo apenas uma possibilidade de agravamento da pena, conforme o artigo 2º do Decreto Lei nº 30 de 1892:
[…]
Art. 2º Esses crimes serão punidos com a perda do cargo somente ou com esta pena e a incapacidade para exercer qualquer outro, impostas por sentença do Senado, sem prejuízo da ação da justiça ordinária, que julgará o delinquente segundo o direito processual e criminal comum.
[…]
Entretanto, na atualidade, há um precedente do STF, exarado no MS Nº 21\.689-1, perfilando o entendimento segundo o qual a norma Constitucional não estipula um agravamento de pena, mas na realidade consideram as mesmas como penas autônomas e cumulativas.
[…]
No sistema do direito anterior à Lei n. 1 .079, de 1 950, isto é, no sistema das Leis n. 27 e 3 0, de 1 892, era possível a aplicação tão somente da pena de perda do cargo, podendo esta ser agravada com a pena de inabilitação para exercer qualquer outro cargo (Constituição Federal de 1891, art. 33, § 32; Lei n. 30, de 1892, art. 22), emprestando-se à pena de inabilitação o caráter de pena acessória (Lei. 27, de 1 892, arts. 2 3 e 24). No sistema atual, da Lei n. 1.079, de 1950, não é possível a aplicação da pena de perda do cargo, apenas, nem a pena de inabilitação assume caráter de acessoriedade (CF de 1934, art. 5 8, § 72; CF de 1946, art. 62, § 32; CF de 1 967, art. 44, parágrafo único; EC 1 /69, art. 42, parágrafo ú n ico; CF de 1 988, art. 52, parágrafo único; Lei n. 1 .079, de 1 95 0, arts. 22, 3 1, 3 3 e 34)” (STF, MS 21 .689-1, Rel. Min. Carlos Velloso, DJU de 7-4-1 995).
No ano de 1992, o ex Presidente da República Fernando Collor de Melo, impetrou Mandado de segurança, com o intuito de extinguir o processo e colocar fim ao seu impeachment. Porém, não logrando êxito uma vez que a renúncia só poderá ocorrer antes da aceitação da denúncia e o processo já estava em andamento. Neste sentido não podendo as penas serem aplicadas em apartado, não caberia o julgamento apenas de sua inabilitação.
Em relatório de decisão proferida a respeito do mandado de segurança 21.689 – DF.1993, IV, o Ministro relator Carlos Velloso, sustenta que a renúncia não afasta a possibilidade do julgamento, sendo estas suas palavras: “A renúncia ao cargo, apresentada na sessão de julgamento, quando já iniciado este, não paralisa o processo de impeachment”.
No caso da ex-presidente Dilma Vana Roussef houve votação em apartado dos quesitos de punibilidade. Sendo primeiro foi votado a perda de mandato, e após foi realizada a votação pela inabilitação de forma que ao final da votação foi sentenciado que a mesma não estaria inabilitada por 08 anos, de acordo com a sentença proferida pelo Ministro Lewandowski (SENADO FEDERAL, 2016, p. 06 e p. 07):
O Senado Federal entendeu que a senhora Presidente da República DILMA VANA ROUSEFF cometeu os crimes de responsabilidade consistentes em contratar operações de crédito com instituição financeira controlada pela União e editar decretos de crédito Suplementar sem autorização do Congresso Nacional previstos nos art. 85, inciso VI, e art. 167 inciso V, da Constituição Federal, bem como no art. 10, itens 4,6 e 7, e art. 11, itens 2 e 3, da Lei 1.079, de 10 de abril de 1950, por 61 votos, havendo sido registrados 20 votos contrários e nenhuma abstenção, ficando assim a acusada condenada à perda do cargo de Presidente da República Federativa do Brasil.
Em votação subsequente, o Senado Federal decidiu afastar a pena de inabilitação para o exercício de cargo público, em virtude de não se haver obtido nesta votação 2/3 dos votos constitucionalmente previstos, tendo-se verificado 42 votos favoráveis à aplicação da pena, 36 contrários e 03 abstenções. [Grifos nossos]
Como se pode verificar, a sentença traz a perda de mandato e afasta a inabilitação (autorizando assim que Dilma venha exercer cargo público), confrontando com o texto Constitucional em seu artigo 52, parágrafo único (BRASIL, 1988, p. 28).
Para o Ministro Celso de Mello, no caso Dilma, as penas não deveriam ser aplicadas em apartado, mas sim, de forma conjunta, de acordo com o entendimento do artigo 52, parágrafo único da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988, p. 28).
Abaixo, relato do Ministro segundo o site “Globo.com”:
O parágrafo único do artigo 52 da Constituição da República compõe uma estrutura unitária incindível, indecomponível. De tal modo que, imposta a sanção destitutória consistente da remoção do presidente da República, a inabilitação temporária por 8 anos para o exercício de qualquer outra função pública ou eletiva representa uma consequência natural, um efeito necessário da manifestação condenatória do Senado.
O ministro lembrou que em 1993, o STF analisou o caso do ex-presidente Fernando Collor, que renunciou ao cargo em meio a processo de impeachment. Na ocasião, por 7 votos a 4, a Corte entendeu que, mesmo após a renúncia, ainda seria possível a inabilitação para função pública.
Neste diapasão, há o entendimento de que as penas aplicadas ao julgamento de crimes de responsabilidade deverão ser aplicadas de forma conjunta, garantindo assim o cumprimento da norma Constitucional e a funcionalidade do sistema de defesa democrático.
6 INABILITAÇÃO x INELEGIBILIDADE
Por meio de pesquisas realizadas, certifica-se que em se tratando de inabilitação e inelegibilidade não havia interesse por parte dos doutrinadores em tais conceitos, pois é notório que a inabilitação não é mencionada com ênfase nas doutrinas ao passo que a inelegibilidade já possui citação em obras devido ao precedente do STF no caso Collor. Assim pontua Costa (1998, p. 1)
[…] a questão da inabilitação, antes de pouco interesse teórico e prático, passou a ganhar assomado relevo, iniciando por ocupar a preocupação dos operadores do Direito (advogados, promotores e magistrados), os quais tiveram que discutir sobre tal instituto sem qualquer lastro teórico prévio, eis que sobre ele nada havia ainda sido sistematicamente escrito.
Entretanto, devido ao atual cenário político no Brasil, a análise destes conceitos se torna fator importante, uma vez que o Direito Eleitoral tem se tornado matéria de participação cotidiana.
Abordar inabilitação e inelegibilidade, vai muito além de seus conceitos, mas sim analisar a sua extensão em relação a quem serão aplicadas, pois bem trata o artigo 52, parágrafo único Diploma Constitucional de 1988 (BRASIL, 1988, p. 28) que a inabilitação se remete a função pública, de forma que deve ser analisado se esta função está ligada ao cargo eletivo ou apenas ao cargo administrativo:
Art. 52 Omissis
[…]
Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis. [Grifos nossos]
[…]
No caso específico do impeachment de Dilma Rousseff, essa discussão gerou várias dúvidas, pois seu julgamento ocasionou instabilidade acerca da extensão de inabilitação, ou seja, se ela ficaria restrita aos cargos administrativos ou se abrangeria também os cargos eletivos.
Para um melhor entendimento, há a necessidade de se verificar se a inabilitação alcança ou não os cargos eletivos. Desta forma, se faz importante entender quais são os agentes administrativos e quais são os agentes políticos.
Segundo Alexandrino e Paulo (2006, p. 57) agente público é todo aquele que exerce função pública, seja ela por meio de eleição, nomeação, designação, contratação, ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, cargo, mandato emprego ou função pública.
No que tange a função pública, estão elencados os agentes públicos em cinco grupos: agentes políticos; agentes administrativos; agentes honoríficos; agentes delegados e agentes credenciados. Sendo o objeto deste estudo apenas os agentes políticos e administrativos.
Segundo Di Pietro (2013, p. 597)
A idéia de agente político liga-se, indissociavelmente, à de governo e à de função política, a primeira dando idéia de órgão (aspecto subjetivo) e, a segunda, de atividade (aspecto objetivo).
Segundo Mello (apud, DI PIETRO, 2013, p. 597), agentes políticos são os que ocupam cargos de estruturação da organização política:
Agentes Políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, são os ocupantes dos cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do poder. Sua função é a de formadores da vontade superior do Estado.
Sendo desta forma agentes políticos, segundo Di Pietro (2013, p. 598) os detentores de cargos eletivos:
[..] apenas os Chefes dos Poderes Executivos federal, estadual e municipal, os Ministros e Secretários de Estado, além de Senadores, Deputados e Vereadores.
No que se refere aos agentes administrativos, segundo Alexandrino e Paulo (2006, p. 61) são todos que exercem função pública em caráter permanente em decorrência da relação fundacional, integrando o quadro funcional das entidades federativas nas três esferas de governo, sendo concursados, comissionados, contratados temporariamente, em fim os que atendem as necessidades de interesse público.
Neste sentido, a função pública não abrange critérios isolados, ou seja, não se trata apenas de exercer função administrativa, ou tão somente função política. Eis a questão de apurarmos se a inabilitação se aplica apenas ao servidor da administração pública, ou se abrange o detentor de cargo eletivo.
Inabilitação, segundo Olinto (2010, p. 202), é tornar-se incapaz. Assim, conclui-se que a inabilitação para a função pública é não estar apto para o exercício desta função.
Ora, exercer a função pública ultrapassa as questões eletivas, por tratar-se de serviços realizados dentro da administração pública, como menciona Bulos (2014, p.1023), cabendo desta forma ressaltar o quanto este termo é abrangente, pois não está especificamente referindo-se a questão político administrativa, ou tão somente eleitoral:
Função pública – no enfoque constitucional é o mesmo que atividade ou atribuição, pois o constituinte a empregou na acepção residual. Logo, as atividades ou atribuições públicas que não correspondam a um cargo ou a um emprego são consideradas funções públicas. Em suma, dois são os sentidos em que a terminologia função pública vem grafada no Texto de 1988: o primeiro abrange os contratados temporariamente para servir à Administração, os quais nutrem com ela uma relação passageira; o segundo designa aqueles que desempenham atividades de confiança, sem se submeter a concurso público.
Trazendo o conceito de função pública para o entendimento de inabilitação, temos que estar inabilitado para a função pública, é estar falto de condições para exercer tanto a função política quanto a função administrativa. Neste sentido, nota-se a abrangência desta condenação, haja vista que conforme já analisado em parágrafo acima, no que tange a função pública não há separação entre os conceitos de forma que abrange tanto a esfera política como administrativa.
A inabilitação não traz como regramento o descumprimento de requisitos necessários para que o cidadão seja inelegível, pois a falta de requisitos de elegibilidade é que caracterizará a inelegibilidade. A inabilitação, apenas é uma sanção oriunda do crime de responsabilidade.
Ora, como analisado a perda de mandato com inabilitação são taxativos no texto Constitucional, entretanto, no que se refere a segurança da democracia e a vontade geral, também deve ser observado o quesito de inelegibilidade, pois é uma das possibilidades de punição para o acusado de praticar atos ilícitos no exercício da função pública. Mas, deve ser considerada a seguinte questão: inelegibilidade, também é efeito de impeachment?
Antes de adentrarmos a questão de inelegibilidade, passaremos o entendimento do que vem a ser elegibilidade.
Estar elegível, é estar investido da capacidade eleitoral passiva, ou seja, a capacidade de ser votado, segundo Carvalho (2012, p. 845), e atender aos requisitos do §3º do artigo 14 da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988, p 12).
Art. 14 A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
[…]
§ 3º São condições de elegibilidade, na forma da lei:
I – A nacionalidade brasileira;
II – O pleno exercício dos direitos políticos;
III – o alistamento eleitoral;
IV – O domicílio eleitoral na circunscrição;
V – A filiação partidária;
VI – A idade mínima de:
a) trinta e cinco anos para Presidente e Vice-Presidente da República e Senador;
b) trinta anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal;
c) vinte e um anos para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e juiz de paz;
d) dezoito anos para Vereador.
[..]
Ora, a inelegibilidade é a falta dos requisitos necessários para ser elegível, sendo desta forma conceituada por Cerqueira e Cerqueira (2012, p. 991).
Inelegibilidades são os impedimentos à capacidade eleitoral passiva. Para o professor Adriano Soares da Costa, a inelegibilidade é “o estado jurídico de ausência ou perda da elegibilidade.
Inelegível, segundo Carvalho (2012, p. 849), é o que não pode ser votado, consistindo assim na suspensão de capacidade eleitoral passiva, o que impede à capacidade de o cidadão ser votado, desta forma não podendo ser detentor de cargo eletivo.
Para que estes impedimentos sejam aparentes, deve-se observar as condições que trazem a inelegibilidade contidas no artigo 14 da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988, p. 12).
Art. 14. Omissis
[…]
§ 4º São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos.
[…]
§ 7º São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição.
[…]
Ou seja, é apenas condição para não concorrer a pleito eleitoral.
Neste sentido, inelegibilidade dentro de seu conceito constitucional, não é efeito de impeachment, pois o detentor de cargo eletivo poderá estar impedido de concorrer a pleito eleitoral pelo fato de a inabilitação alcançar os cargos oriundos de eleição.
A inelegibilidade, visa proteger a probidade administrativa, e a moralidade para o exercício do mandato considerando a vida pregressa do candidato, como bem tyrata o artigo 37, §4º da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988, p 23):
Art.37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[…]
§ 4º – Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
[…]
Embora ambos os institutos versem acerca da segurança da vontade geral, os mesmos se distinguem acerca de seus conceitos e a quem irão refletir para seu cumprimento e materialidade, sendo que a pena de inabilitação alcançará a função pública em geral, sejam os agentes políticos, sejam agentes administrativos, e a pena de inelegibilidade alcançará somente aos que pretender concorrer a cargo eletivo.
Entretanto, segundo Agra (2011, p. 42), existem dois tipos de inelegibilidade, sendo estas inata no qual fica o cidadão impedido de concorrer a pleito eleitoral por não se enquadrar na regra legislativa; e cominada provenientes de fato jurídico que provocam uma sanção em virtude de fato ilícito eleitoral:
Inatas são aquelas cuja subsunção normativa encontra configuração na seara prática, isto é, há uma descrição normativa que se molda a um fato jurídico, forcejando a consequência de um impedimento, sem que seja configurado um castigo por uma conduta denominada como nefasta ao ordenamento. Cominadas são aquelas provenientes de fatos jurídicos que provocam uma sanção em virtude de um ato ilícito descrito pelas normatizações eleitorais.
Entretanto, a inelegibilidade cominada pode ser simples ou potenciada, sendo que ambas se diferenciam pela sua intensidade quanto a aplicabilidade, como bem pontua Agra (2011, p. 44):
A inelegibilidade cominada pode ser simples ou potenciada. A primeira constitui-se em uma sanção que incide tão somente em relação à eleição na qual o ilícito tenha sido cometido. A segunda representa uma sanção que se potencializa por um maior lapso temporal, incidindo em mais de uma eleição.
Bem conceitua Costa (1998, p. 5) a inelegibilidade cominada pode ser simples ou potenciada:
A inelegibilidade cominada pode ser aplicável na eleição em que o fato ilícito se deu, implicando a perda ou impossibilidade da elegibilidade para essa eleição; ou pode ser para eleições futuras, a ocorrerem dentro do trato de tempo fixado para a sua duração. No primeiro caso, estamos diante da inelegibilidade cominada simples (ou para essa eleição); e, no segundo, diante da inelegibilidade cominada potenciada (ou para as eleições futuras).
Partindo das análises acima, podemos entender que os inabilitados são impedidos de exercer a função pública, dentre elas a eletiva, materializando o conceito de impeachment (impedido de colocar o pé), conforme já referenciado neste estudo, e se tornam inelegíveis quando se trata da questão de inelegibilidade cominada, e desta forma, ficam impedidos de exercer a função eletiva, que se enquadra dentro da função pública.
A inelegibilidade inata, ou seja, a prevista nos ditames do artigo 14 da Constituição Federal, são as que implicarão efeitos aos cidadãos que pretendem concorrer cargo eletivo em primeira oportunidade.
Sendo assim, a inabilitação se estende ao exercício de função pública, independente que sejam agentes políticos ou administrativos, tendo como efeito a inelegibilidade para o cargo eletivo.
7. CONCLUSÃO
Os mecanismos de defesa em favor da vontade geral são de extrema importância para a segurança da democracia desde o período ateniense. Neste sentido o estudo realizado acerca do impeachment, visa enxergar que os mesmos ainda possuem esse grau de importância, pois esta é a forma de gerar segurança e confiabilidade dos atos dos representantes em razão da vontade geral.
No sistema representativo, como é o caso brasileiro, tal mecanismo poderá ser utilizado com mais frequência, uma vez que a vontade geral passa a ser enunciada pelos representantes eleitos, ou podemos até mesmo dizer que a vontade geral pode chegar a ser desconsiderada.
No Brasil, dois casos marcaram a construção deste mecanismo de defesa Constitucional: os impeachments de Fernando Affonso Collor de Melo e, mais tarde, o de Dilma Vana Rousseff.
Ao analisar os casos de Fernando Collor de Melo e Dilma Rousseff, constata-se que mesmo que haja todo um procedimento processual e previsões nos diplomas legais, com o intuito de promover a segurança jurídica, os resultados remetem-se a julgamentos meramente políticos, conforme a conveniência e interesse de se manter determinado político no poder ou não.
Neste sentido, não fazendo uma análise apenas dos casos Collor e Dilma, mas sim dentro de um entendimento geral, no que se refere ao exercício de função pública, os efeitos jurídicos do impeachment, sendo estes a perda de mandato com a inabilitação não deve ser aplicada de forma apartada, e o efeito da inabilitação alcançará não só os agentes administrativos, mas também os agentes políticos.
No que se refere a inelegibilidade no que diz respeito a Constituição Federal de 1988, esta não se trata de efeito de impeachment, mas sim de falta de condições de elegibilidade, se estendendo apenas aos que pretendem concorrer a cargo eletivo.
Assim, por meio da pesquisa realizada, entende-se que a inelegibilidade, em seu conceito Constitucional não será resultado de impeachment. Já a inabilitação, por força do artigo 52 Parágrafo único da Constituição Federal de 1988, impedirá que, caso o condenado seja eleito em pleito eleitoral não exerça a função pública ora alcançada, pois estará enquadrado na modalidade de inelegibilidade cominada potenciada, materializando o efeito da definição da palavra impeachment, ou seja, impedido de colocar o pé, conforme já explorado nas linhas supras deste artigo.
8. REFERÊNCIAS
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[1] Bacharel em Direito Faculdade Doctum – Laranjeiras – Serra/ES, Pós Graduanda Direito Eleitoral – PUC – Minas Gerais; Assessora Parlamentar – Câmara Municipal de Serra/ES.
Recebido: Janeiro , 2018
Aprovado: Outubro, 2018
