ARTIGO ORIGINAL
BARROS, Sirlene de Matos [1], MADURO, Márcia Ribeiro [2], LIMA, Orlem Pinheiro de [3], ARAÚJO, Paulo César Diniz de [4], SOUZA, Andréa Lanza Cordeiro de [5], OLIVEIRA JÚNIOR, Nilson José de [6], ZOGAHIB, André Luiz Nunes [7], SANTIAGO, Sandro Breval [8], ARAÚJO, Elias Moraes de [9]
BARROS, Sirlene de Matos. Et al. Reflexão sobre a Gestão de Políticas Públicas e o Programa Bolsa Família em Parintins/AM. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 12, Vol. 17, pp. 137-157. Dezembro de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/gestao-de-politicas
RESUMO
Este estudo propõe uma reflexão sobre a gestão de Políticas Públicas e sobre o Programa Bolsa Família, voltando-se para a área de concentração da Gestão Pública. Tem, como objetivo geral, avaliar até que ponto o Programa Bolsa Família, conhecido como PBF, tem surtido efeito junto aos seus beneficiários. Teve-se como fundamentos teóricos os estudos de Ribeiro Neto (2016), Raichelis (2000), Yazbek (1993) e Faleiros (2000). A metodologia adotada nesse estudo é eminentemente bibliográfica e documental, pois a coleta de dados deu-se a partir da bibliografia já existente e a partir de informações coletadas nos Relatórios disponíveis no MDS – Ministério de Desenvolvimento e Combate à Fome, que é responsável por comunicar tudo o que acontece em torno do programa. A pesquisa também é considerada qualitativa, pois, embora tenha-se dados numéricos, primou-se pela discussão subjetiva em torno dos dados coletados e da discussão teórica sobre o assunto. Os resultados da pesquisa revelam que apesar da existência do Programa Bolsa Família em Parintins ter trazido inúmeros benefícios à população, ainda existem obstáculos a serem superados, principalmente no que diz respeito à Gestão Local do Programa e vontade política, pois, embora haja interesse em implementar ações, elas não funcionam em sua completude, como é o caso do Restaurante Popular.
Palavras-chave: Políticas Públicas, Bolsa Família, Cadastro Único, Benefícios Sociais, Condicionalidades.
1. INTRODUÇÃO
A palavra “políticas públicas” aponta para um assunto comumente abordado nos discursos de políticos e tem sido permanentemente discutido em palestras e orientações educacionais com as seguintes temáticas: políticas públicas na educação, políticas públicas para a saúde, políticas públicas na segurança, políticas sociais etc. Contudo, pouco se sabe acerca da importância e da historicidade para que essas políticas chegassem até nós hoje. Políticas públicas correspondem a todas as ações do governo, com objetivo de minorar as dificuldades deixadas pelas crises trabalhistas e econômicas. Para corroborar com essa ideia, Dias (2003) apud Ribeiro Neto (2006, p. 4) destaca que “as políticas públicas envolvem um conjunto de ações executadas pelo Estado, capaz de atender as necessidades de toda a sociedade nas esferas federal, estadual ou municipal”.
Sobre esse viés, nota-se que as políticas públicas visam atender interesses coletivos, porém, o que se tem observado, é que os governos se apropriam de alguns de seus elementos para a criação de cabos eleitorais e não para a finalidade precípua dessas políticas, que é o interesse público. No contexto da Gestão Pública, os princípios da Administração Pública são: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, autotutela, razoabilidade e supremacia do interesse público, o que denota, no último princípio, um dos mais importantes aspectos a serem seguidos pelo gestor de qualquer organização. A escolha pelo tema aconteceu em decorrência do interesse em saber como vislumbrar as políticas públicas não somente do ponto de vista social, mas também do ponto de vista da gestão.
A presente pesquisa teve como objetivos específicos: conceituar e contextualizar políticas públicas; discutir sobre o Bolsa Família enquanto política pública; apresentar dados atuais dos beneficiários; e analisar a gestão do Programa Bolsa Família em Parintins. O trabalho divide-se nos seguintes capítulos: Evolução das Políticas Públicas, Bolsa Família como Política Pública, Cadúnico e Benefícios Sociais e Análise do Programa Bolsa Família em Parintins de acordo com o Relatório de 2019.
2. EVOLUÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A política pública se constitui em uma área de estudos de práticas de gestão. Procopiuk (2013, p. 144) explica que uma grande “[…] parte dos estudos de políticas públicas diz respeito ao desenvolvimento de cenários para busca de explicações sobre tendências contemporâneas quanto a diferentes aspectos da gestão pública”. Dias e Matos (2012, p. 67) relatam que “[…] é importante considerar que o resultado de cada etapa da política pública tem influência direta sobre o conteúdo da etapa seguinte”. As etapas são: identificação do problema, formulação de soluções de políticas, processo de tomada de decisão, implementação da política pública e avaliação de política. Quanto à primeira etapa, identificação do problema, permite-se a localização dos grandes “gargalos” da Gestão Pública, elencando-se os principais problemas da sociedade, para que sejam ingressadas na agenda do governo as consideradas prioritárias.
No que se refere à formulação de soluções de políticas, estabelece-se as medidas a serem tomadas para cada problema listado. Nesse momento é que “deve ser fixado o objetivo da política, com a criação de programas e metas almejadas” (SANCHES, 2013, p. 15). Partindo desse pressuposto é que se define as alternativas e soluções para cada problemática. A fase que corresponde ao processo de tomada de decisão envolve planejamento e organização dos recursos do aparelho administrativo, sendo eles recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para a fase seguinte. A quarta fase trata-se da implementação da política pública, pois é o momento em que a política pública sai do “papel” e é colocada em prática, ou seja, é executado tudo aquilo que foi planejado, ou “quase tudo”.
Por último, tem-se a fase de avaliação da política pública. Já que é o momento no qual os impactos e as funções cumpridas por uma política são testadas, no sentido avaliativo da palavra, pois verifica-se se todos os processos seguidos e ações adotadas deram resultados satisfatórios, se a política pública proporcionou “enfrentamento ao problema identificado”. Assim, o que se espera de uma política é:
Promover e melhorar os níveis de cooperação entre os atores envolvidos;
Constituir-se num programa factível, isto é, implementável;
Reduzir a incerteza sobre as consequências das escolhas feitas;
Evitar o deslocamento da solução de um problema político por meio da transferência ou adiamento para outra arena, momento ou grupo;
Ampliar as opções políticas futuras e não presumir valores dominantes e interesses futuros nem predizer a evolução dos conhecimentos. Uma boa política deveria evitar fechar possíveis alternativas de ação (MANUAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS, 2008, p. 19).
As políticas públicas, a fim de que se apresentassem na forma de direitos sociais, perpassaram por um longo processo de lutas, que se traduziram em várias fases, atravessando diversos governos. Todavia, o marco da necessidade de políticas públicas ocorreu a partir da Revolução Industrial, quando houve o crescimento desordenado das cidades, aumento de favelas e multiplicação de endemias e condições subumanas nas relações trabalhistas, mulheres e crianças que trabalhavam nas grandes fábricas em situações de insalubridade e de risco, vulneráveis à qualquer tipo de intercorrência. A administração, como ciência, surge como uma válvula de escape para organizar esse cenário tido como “uma bagunça administrativa”, porém, do ponto de vista empresarial, primava-se por recompensar o trabalhador por maior produtividade, não havendo preocupação com o lado humano das pessoas. A visão era mecanicista e ficou conhecida tecnicamente como Teoria da Administração Científica (de Frederick Taylor).
Yazbek (1993) desenha esse quadro ao afirmar que havia uma questão de “subalternidade do trabalhador” frente aos interesses do empregador. Como havia um distanciamento latente de interesses, o trabalhador, geralmente, aceitava as condições a ele impostas, com receio de perder o emprego ou retaliação. No Brasil, as conquistas dos trabalhadores aconteceram na gestão de Getúlio Vargas, momento este em que a CLT- Consolidação das Leis Trabalhistas é criada, em 1943, trazendo, em seu bojo, um conjunto de normas que auxiliariam nos direitos dos “subalternos”, como décimo terceiro salário, salário-família, a obrigatoriedade do FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e o Programa de Integração Social (PIS). Raichelis (2000, p. 4) aponta que a questão social no país começou a alavancar no momento em que “o Capitalismo entrou em colapso nos anos 80, quando emergem com vigor as lutas contra a ditadura militar e os esforços pela construção democrática do Estado e da Sociedade civil”.
Contudo, foi com a elaboração da Lei Orgânica de Assistência Social, criada em 7 de setembro de 1993, que as políticas públicas começaram a tomar forma e os governos começaram a se preocupar com a temática.
Com a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS – foram definidos os princípios, as diretrizes, as competências, a gestão e o financiamento da política de Assistência Social, fato revelador dos avanços a que nos referimos, posto que construída numa conjuntura adversa à expansão da Assistência Social como política pública. Contudo, a sua implementação revelou uma acentuada tendência à focalização, seletividade e fragmentação, comprometendo o princípio de universalidade, continuidade e sistematicidade das ações (MOTA, 2008, p. 186).
O governo Fernando Henrique (FHC), por exemplo, comprometeu-se a implementar um conjunto de programas sociais emergenciais, assistencialistas e focalizados para os bolsões de pobreza, buscando atenuar os efeitos do capitalismo. Foram criados o auxílio-alimentação, vale gás, bolsa escola, entre outros. O trabalho do gestor público nesse processo deve transpor as necessidades particulares para atender aos interesses coletivos, primando, assim, pelo princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o privado, sendo capaz de articular políticas públicas condizentes com as necessidades reais da população e colocá-las em prática, fazendo, assim, com que os direitos dos cidadãos sejam resguardados.
3. BOLSA FAMÍLIA COMO POLÍTICA PÚBLICA
O Programa Bolsa Família faz parte de uma política pública social, integrando o Programa Fome Zero, que tem, como objetivo, a transferência de renda para famílias pobres e extrema pobreza, com condicionalidades, unificando outros benefícios (bolsa alimentação, bolsa escola, vale gás, dentre outros), confirmando, assim, a fala de Faleiros (2000, p.60), visto que reitera que “a assistência implica em uma transferência de dinheiro, bônus ou de bens de consumo, com base num pedido, e de acordo com critérios de privação e impossibilitado de prover imediatamente sua subsistência”. O valor médio dos benefícios é de R$ 189,21. O referido Programa foi criado em 20 de outubro de 2003, pela medida provisória N° 132, anteriormente denominado de Bolsa Escola. Depois, foi legitimado pela lei N° 10.836, de 09 de Janeiro de 2004 e pelo decreto N° 5.209, de 17 de setembro de 2004, recebendo o nome atual de Bolsa Família. O que condiciona a distribuição destes valores é a configuração familiar e o valor da renda familiar per capta.
Os objetivos do programa evidenciados são: distribuir a renda e garantir acesso das famílias a direitos sociais para que, em outro momento, as famílias saiam da situação de vulnerabilidade. Por meio de Leis e Decretos, o governo federal foi, ao longo dos anos, reconfigurando algumas características do programa, por exemplo, o valor dos benefícios e os modos como estes são distribuídos. Em linhas gerais, a proposta se mantém apenas se adequando a alterações no que toca aos valores de salários-mínimos, ou, ainda, aos critérios indicativos, acerca do que é e do que não é pobreza. O Cadastro Único para Programas Sociais é um dispositivo legal de abrangência federal, sendo que, por meio dele, obtém-se dados necessários à caracterização e administração de toda uma população. Destarte, esses dados contidos no cadastrado podem ser consultados nas esferas estadual e municipal também. Eles são benéficos, pois, a partir deles, aufere-se quais são os indivíduos em situações de extrema pobreza, doravante os que têm uma renda equivalente a 85 reais/mês por integrante da família) ou de pobreza (remuneração de até 140 reais/mês por integrante da família).
De acordo com o site do MDS (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à fome), atualmente, há 19 milhões de famílias cadastradas. Assim: “para alguns, esse programa apenas incentiva os beneficiários a aumentarem sua composição familiar, e isso de fato acontece, mas não é veiculado na mídia. Existem beneficiários que para não perderem o benefício preferem gerar filhos novamente” (RIBEIRO NETO, 2016, p. 52). Ainda na visão desse autor, o que muitos desconhecem é que o Programa Bolsa Família, apesar da conotação negativa que tem se produzido em muitos lugares, pressupõe investimento em saúde, educação, alimentação, cultura, desenvolvimento econômico e social.
Com oportunidades sociais adequadas, os indivíduos podem efetivamente moldar seu próprio destino e ajudar uns aos outros. Não precisam ser vistos sobretudo como beneficiários passivos de engenhosos programas de desenvolvimento. Existe de fato uma sólida base racional para reconhecermos o papel positivo da condição de agente livre e sustentável (SEN, 2000, p.26).
Porém reconhecemos que, em muitas famílias a vunerabilidade social, é uma realidade e que esse programa contribui significativamente para a sustentabilidade destas, sendo demonstrado pela citação a seguir:
Segurança de sobrevivência ou de rendimeto e de autonomia: através de benefícios continuados e eventuais que assegurem: proteção social básica a idosos e pessoas com defeciência sem fonte de renda e sustento; pessoas e famílias vítimas de calamidades e emergências; situações de forte fragilidade pessoal e familiar, em especial às mulheres chefes de famílias e seus filhos.
Segurança de convívio ou vivência familiar: através de ações, cuidados e serviços que restabeleçam vínculos pessoais, familiares, de vizinhanças, de segmento social, mediante a oferta de experiências socioeducativas, lúdicas, socioculturais, desenvolvidas em rede de núcleos socioeducativos e de convivência para os diversos ciclos de vida, suas características e necessidades.
Segurança de acolhida: através de ações, cuidados, serviços e projetos operados em rede com unidade de porta de entrada destinada a proteger e recuperar as situações de abandono e isolamento de crianças, adolescente, jovens, adultos e idosos, restaurando sua autonomia, capacidade de convívio e protagonismo mediante a oferta de condiçoes materiais de abrigo, repouso, alimentação, higienização, vestuário e aquisições pessoais desenvolvidas através de acesso às naçoes socioeducativas. (PNAS, 2004 – NOB/SUAS, p. 40).
Como apresentado, esses objetivos de segurança que constam na legislação à respeito da proteção garante, ao cidadão, maneiras do Estado melhor protegê-los de tais vunerabilidades, garantindo, assim, a partir desses programas sociais, mais dignidadade ao cidadão.
4. CADÚNICO E BENEFÍCIOS SOCIAIS
4.1 FORMA DE CADASTRAMENTO
Criado em 2001, o Cadastro Único constitui-se como um instrumento de identificação e caracterização das famílias brasileiras de baixa renda, ou seja, aquelas que possuem como remuneração até meio salário-mínimo por pessoa ao mês. As informações contidas neste cadastro são compartilhadas pelas esferas municipal, estadual e federal. Uma de suas principais metas é que, por meio dele, obter-se-ia uma forma de mapear as diversidades encontradas no país, como meio de fazer um levantamento socioeconômico da população de cada localidade onde estaria implantado, destacando-se a importância das informações inseridas nessa base de dados, com capacidade dar subsídios para o planejamento de ações e políticas de enfrentamento à pobreza. Os municípios são os principais responsáveis pelo cadastramento e manutenção dos cidadãos contemplados. O processo de cadastramento se dá por meio de quatro etapas: a identificação do público-alvo; entrevista e coleta de dados; inclusão de dados no sistema do CADÚNICO; e manutenção constante das informações constantes na base do CADÚNICO.
Os cadastros têm validade de 24 meses, sendo que existe a recomendação de atualização a cada 12 meses ou quando houver qualquer tipo de reconfiguração da família, sem que esta deixe de fazê-la, pois há um grande o risco de perder o benefício. No município de Parintins, existem pouco mais de 18 mil famílias com todos os seus membros cadastrados e, aproximadamente, 16 mil recebendo os benefícios do governo federal. Em entrevista com um ex-funcionário do Cadastro Único e autor de um dos artigos consultados nesse trabalho, declarou-se que a ação de cadastramento das famílias é cansativa e envolve muita concentração na recepção e conferência de documentos, não sendo permitido que falte um documento sequer e que, muitas vezes, é exercida de modo concomitante com a outra, ou seja, de entrevistador e operador do sistema, simultaneamente. Além disso, dependendo da quantidade de integrantes da família, o atendimento dura em torno de uma a duas horas por Responsável Familiar e, aproximadamente, 300 famílias eram atendidas por dia no período de atualização cadastral.
O RF o responsável por todas as informações à respeito da família e o titular do benefício. O Responsável pela Unidade Familiar (RF) deve ser um dos membros da família, morador do domicílio, com idade mínima de 16 anos, a recomendação é de que seja mulher. Para que a entrevista seja feita, são necessárias algumas definições fundamentais para a operacionalização do sistema. Sendo assim, de acordo com o manual, família se constitui como “unidade nuclear composta por uma ou mais pessoas, eventualmente ampliada por outras que contribuam para o rendimento ou tenham suas despesas atendidas por ela, todas moradoras de um mesmo domicílio”. Ainda de acordo com o manual, o ideal é que as entrevistas sejam realizadas nas casas das pessoas, mas, por questões técnicas e financeiras, opta-se para que as pessoas se dirijam até a Central de Cadastramento Único, vinculada à Secretaria de Assistência Social e Trabalho – SEMASTH para serem cadastradas.
Por serem auto declaratórias, as informações podem ser prestadas de forma tendenciosa ou até mesmo falsa, haja vista que muitas pessoas procuram esses benefícios sem levar em consideração se necessitam ou não, também sem possuir a sensibilidade de quem realmente precisa. Antônio Candido já ressaltava esse pensamento das pessoas em relação ao outro:
Na verdade, a tendência mais funda é achar que os nossos direitos são mais urgentes que os do próximo. Nesse ponto as pessoas são frequentemente vítimas de uma curiosa obnubilação. Elas afirmam que o próximo tem direito, sem dúvida, a certos bens fundamentais, como casa, comida, instrução, saúde, coisas que ninguém bem formado admite hoje em dia que seja privilégio de minorias, como são no Brasil. Mas será que pensam que o seu semelhante pobre teria direito a ler Dostoievski ou ouvir os quartetos de Beethoven? […]. Ora, o esforço para incluir o semelhante no mesmo elenco de bens que reivindicamos está na base da reflexão sobre os direitos humanos (CANDIDO, 2004, p. 172)
Algumas orientações gerais que regulam a ação dos entrevistadores são: devem copiar os documentos e não apenas ouvir os dados contidos neles, pois, nem sempre, os entrevistados sabem fornecer as informações adequadamente, bem como devem estar sempre atentos aos nomes das unidades de saúde e escolas frequentadas pelos moradores, já que, na maioria das vezes, as escolas e postos de saúde são conhecidos apenas por seus apelidos, parecidos com os demais. Quanto ao questionário utilizado para preenchimento de dados, compõe-se por 10 blocos. Apontaremos algumas particularidades desses questionários. O primeiro bloco visa à identificação e controle. Nele, será definido o endereço do entrevistado, a data da entrevista e quem é o entrevistador; o segundo mostra as características do domicílio, apresenta perguntas sobre os tipos de materiais dos quais a casa foi construída; o terceiro aborda a família e questiona sobre quantos membros residem na casa, quanto é gasto com as despesas, os locais da rede de assistência social e saúde pelos quais a família é assistida, os gastos com remédios e doenças crônicas.
O sétimo bloco abrange a escolaridade, questiona sobre o nível de escolarização para quem já não estuda mais e para os que ainda estão na escola, questionando sobre os dados atuais. O décimo prioriza o trabalho infantil, questiona sobre a existência ou exploração do trabalho infantil naquela família. Diferente dos outros blocos, este deve ser preenchido sem que a família saiba que isto está a realizar-se. A fim de que seja possível auferir se há sinais de trabalho infantil na família, as perguntas realizar-se-ão de forma indireta. Concluído o cadastro, os membros da família irão receber o seu Número de Identificação Social, conhecido como NIS. É a partir deste número que passarão a ser identificados. Caso a família venha a se beneficiar de algum dos programas, emite-se um cartão magnético. Nele, consta o nome do beneficiado, que representa a família, e o número do NIS. Ademais, há, também, o Código Familiar. Ele permite que todos os membros da família sejam facilmente identificados, assim como os seus NIS.
4.2 BENEFÍCIOS SOCIAIS E PROGRAMAS CORRELATOS AO BOLSA FAMÍLIA
Os benefícios sociais decorrentes do Bolsa Família são vários, sendo distribuídos da seguinte forma: Benefício Básico (R$ 85, pagos apenas a famílias extremamente pobres, com renda per capita igual ou inferior a R$ 85); Benefício Variável (representado pelo valor de R$ 32, pago para as famílias que possuem crianças de zero a quinze anos, para gestantes e/ou, ainda, para nutrizes, sendo que este valor limita-se a cinco benefícios por família); Benefício Variável Vinculado ao Adolescente (paga-se, às famílias que possuem filhos que se encontram na faixa dos 16 e 17 anos, o valor de R$ 38); e Benefício Variável de Caráter Extraordinário (BVCE) (valor calculado caso a caso). O modo pelo qual é realizada a manutenção ou suspensão do benefício é feito por meio do controle a partir de algumas condicionalidades, sendo que estas estão muito além do compromisso assumido pelas famílias, uma forma de obrigar o Estado a garantir o acesso aos meios para que tais condicionalidades sejam cumpridas, e, dentre elas, destacam-se a saúde, educação e assistência social.
O PBF permite a redução de tarifas, isenção de taxas de concursos e isenção do IPTU. Por exemplo, quando se trata de redução de tarifas, denominada Tarifa Social, as famílias que recebem até meio salário-mínimo per capta ao mês, devem, também, estarem inscritas no Cadastro Único, o que lhes confere o direito de receber um desconto que varia entre 10% e 60%, proporcional à taxa de consumo das referidas famílias. Também podem ser beneficiárias famílias com renda mensal de até 3 salários-mínimos que possuem pessoas em tratamento médico que exija o funcionamento de algum tipo de aparelho eletrônico regularmente. O Governo Federal criou há alguns anos a Tarifa Social, na qual pode ser citada a Tarifa Social de Energia Elétrica (TSEE), um benefício que garante às pessoas de baixa renda descontos na fatura de energia elétrica, tendo, como participante do programa, a empresa Eletrobrás Distribuição do Amazonas, que já cadastrou mais de cem mil clientes que têm, hoje, acesso ao benefício.
Pessoas que participam do Programa Bolsa Família ou de algum outro programa de apoio às famílias carentes também têm direito à TSEE. Essas informações estão contidas no site do MDS – Ministério de Desenvolvimento e Combate à Fome. Quanto à isenção em concursos públicos, é necessária a requisição de uma declaração com o seu Número de Identificação Social e encaminhar ao setor responsável à aplicação do referido concurso, sendo este benefício válido apenas em concursos federais. Destina-se aos membros cadastrados no CadÚnico com renda mensal até meio salário-mínimo e às pessoas com renda total de até três salários-mínimos. A isenção deverá ser solicitada pelo candidato e atender aos critérios e regras do edital do certame. Para receber isenção no Imposto Predial e Territorial Urbano, é necessário que a família seja beneficiária de algum programa social, e, portanto, deve possuir o Cadastro Único. Porém, existem padrões de construção variam da categoria A (mais cara) até F (mais barata).
A Carta Social, por sua vez, é o benefício que foi que criado para atender a toda a população, desde que fossem respeitados os seguintes critérios: envio de, no máximo, 5 cartas ao dia, endereços do remetente e do destinatário grafados a mão e com o peso de no máximo 10 gramas por carta. Existe, também, outro benefício conhecido como Contribuição Previdenciária de 5% do salário-mínimo. Estão aptos a requisitarem este benefício donas de casa (preferencialmente) ou donos de casa que possuem o Cadastro Único e recebem algum benefício do governo federal. Este valor é a metade do valor da menor modalidade de contribuição vigente no momento, de autônomo. Mesmo contribuindo com metade do valor, as aposentadorias futuras receberão valores integrais em relação aos salários que estiverem sendo pagos no momento.
O Restaurante Popular foi criado a partir da existência do Bolsa Família em Parintins, já que o programa tem como objetivo apoiar a implantação e modernização de restaurantes públicos populares geridos pelo setor público municipal/estadual, com a ampliação de oferta de refeições de fácil acesso, saudáveis e com preços acessíveis à população de baixa renda, reduzindo, assim, o número de pessoas em situação de insegurança alimentar. Nessa perspectiva, houve tal empreendimento no Município de Parintins, no estado do Amazonas, no qual foi construído um Restaurante Popular para atender as famílias e indivíduos que se encontram desempregados, baixa renda ou vulneráveis à fome e outros problemas sociais bem conhecidos em nosso país. O que, na realidade, está sendo apresentado para a comunidade Parintinense é apenas mais um descaso com o dinheiro público, na qual a sociedade parece estar cada vez mais massacrada com tais situações de rombo nos cofres públicos.
Esse descaso apresenta um prédio pronto em uma área não adequada e que nunca serviu nenhum prato de alimento, o que se vê é uma obra abandonada, onde o mato e o lixo são um cenário visível à população, tornando se um local vulnerável a toda e qualquer situação de risco aos moradores daquela região. Esse exemplo do Município de Parintins nos imprime que a ideia é benéfica e que merece atenção e dignidade, logo, o que queremos pontuar são situações que podem ocorrer através do desvio do curso apropriado dessas verbas, em que os beneficiários que são a população de baixa renda que, nesse processo, teriam uma oportunidade adequada e melhor para que pelo menos tivessem acesso a uma refeição de qualidade. Nesse aspecto, colocamos em ponderação como são geridos tais programas quando não se tem compromissos com o dinheiro público, levando-os cada vez mais para a mazela de uma sociedade cansada, oprimida e desacreditada.
Em contrapartida, se o gestor público, que foi colocado pelo povo para servi-lo, mantiver a segurança alimentar desse cidadão, gerenciar tais recursos e programas de maneira esperada, teremos resultados benéficos e satisfatórios, porém, “o micróbio da corrupção” é tão abrangente que somos tentados a pensar em algo mais radical como mudança total, contudo, o que queremos levar para reflexão é que podemos, de maneira correta, fazer e implementar os programas de tal forma que nos seja permitido usufruir de tais benefícios até que esse cidadão venha conquistar sua autossuficiência, pois isso deve ser o foco de um bom gestor, que traga essa perspectiva de encaminhar tais pessoas para uma busca digna de se auto sustentar. Como de fato deveria funcionar um restaurante popular, de acordo com o que está registrado no Manual do Programa Restaurante Popular (2004, p. 04):
Restaurantes populares são estabelecimentos administrados pelo poder público que se caracterizam pela comercialização de refeições prontas, nutricionalmente balanceadas, originadas de processos seguros, preponderantemente com produtos regionais, a preços acessíveis, servidas em locais apropriados e confortáveis, de forma a garantir a dignidade ao ato de se alimentar. São destinados a oferecer à população que se alimenta fora de casa, prioritariamente aos extratos sociais mais vulneráveis, refeições variadas, mantendo o equilíbrio entre os nutrientes (proteínas, carboidratos, sais minerais, vitaminas, fibras e água) em uma mesma refeição, possibilitando ao máximo o aproveitamento pelo organismo, reduzindo os grupos de riscos à saúde.
Mediante a isso, percebe-se que o Restaurante Popular não está em condições ideais, como estabelecido pelo Programa e muito menos em funcionamento, simplesmente abandonado pelos governantes. Os objetivos específicos desse programa, conforme constam nesse manual, visam:
Apoiar a construção, reforma e adaptação das instalações prediais;
Apoiar a aquisição de equipamentos, materiais permanentes e de consumo novos;
Apoiar a capacitação das equipes de trabalho;
Apoiar a formação de profissionais, na área de gastronomia, que desempenhem
atividades básicas de um restaurante;
Apoiar a difusão dos conceitos de educação alimentar e sua aplicação (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME, 2004, p. 4).
Como podemos acompanhar o que está escrito nesse manual, em Parintins, nenhum desses objetivos foi cumprindo e sem nenhuma explicação plausível ao povo, pois se fosse depender desse prédio que foi erigido com o dinheiro público e deixado às traças, todos, inevitavelmente, pereceriam de fome, descontruindo todos os objetivos que foram preparados como base do programa.
Além destes já citados, existem outros programas e ações parecidas com as do Bolsa Família, conhecidos como Renda Cidadã e BPC –Benefício de Prestação Continuada etc. Conforme o MDS, a esfera federal faz uso das informações fornecidas pelo Cadastro único. Com base nessa consulta, verifica-se se é possível conceder o acesso aos programas sociais diversos. Dentre as possibilidades, pode-se mencionar o Programa Bolsa Família, o Benefício de Prestação Continuada e a Tarifa Social de Energia Elétrica. Ademais, cumpre afirmar que esses dados ajudam, ainda, no mapeamento das pessoas em situação de vulnerabilidade social. Com este mapeamento, as ações são melhores articuladas e seleciona-se aqueles que mais precisam ser beneficiados em um dado município. A Renda Cidadã foi criada em 2001 pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (Seds). É um programa destinado a famílias que recebem até meio salário-mínimo per capta.
Realizado em parcerias entre o governo estadual e os governos municipais. A permanência neste programa de transferência de renda é de até 36 meses, sendo renovados a cada 12 meses. O valor do benefício é de 80 reais mensais. Para selecionar os participantes, o programa conta com 7 dimensões consideradas no processo de seleção:
Família com o índice de Vulnerabilidade Social Familiar (IVSF) mais alto; Família com a menor renda per capita; Família chefiada por mulher; Maior número de crianças e adolescentes com idade inferior a 18 (dezoito) anos; Membro da família cumprindo medida socioeducativa; Família integrada por pessoa portadora de deficiência e/ ou incapacitada para a vida independente e para o trabalho, ou idoso com mais de 60 (sessenta) anos; Família composta por pessoa egressa do sistema penitenciário ou em situação de privação de liberdade (PREFEITURA DE SÃO PAULO, 2020, s/p).
Além disso, quatro aspectos são considerados para que o beneficiário possa ser elegido:
comprovar ou declarar renda mensal per capita de até meio salário-mínimo; apresentar comprovante ou declaração de endereço onde possa ser localizada; quando houver presença de crianças e adolescentes com idade entre 6 (seis) e 15 (quinze) anos, deverá comprovar a matrícula e frequência no ensino fundamental, quando houver presença de criança de até 6 (seis) anos, apresentar carteira de vacinação atualizada (PREFEITURA DE SÃO PAULO, 2020, s/p).
Já o Benefício de Prestação Continuada ou BPC trata-se de um benefício assistencial que consiste na remuneração de um salário-mínimo para pessoas com 65 anos de idade ou mais e, também, destina-se às pessoas que possuem algum tipo de deficiência física ou intelectual, que impossibilite que tais pessoas tenham a possibilidade de conseguir seu próprio sustento através do trabalho.
A concessão deste exige que a renda familiar mensal seja de até ¼ de salário-mínimo por pessoa do grupo familiar. A família deverá estar inscrita no Cadastro Único para que esta esteja apta a usufruir do benefício. Para ter acesso ao BPC, a renda da família será considerada baixa quando a soma de todos os valores que cada familiar recebe dividida pelo número de pessoas for menor que ¼ do salário-mínimo, sendo que, atualmente, o salário-mínimo é de R$ 998,00, sendo assim, a renda da família é considerada baixa quando for menor que R$ 249,50 por pessoa. Quem trabalha com carteira assinada ou recebe algum benefício de regime previdenciário não poderá receber o BPC, no entanto, se a pessoa recebe pensão de assistência médica, ou, ainda, pensão especial de natureza indenizatória, também poderá receber o BPC, já que esses benefícios não estão inseridos no cálculo de renda da família.
Todos esses benefícios serviram de grande valia para essas pessoas em situações de extrema pobreza que não tinham expectativas nenhuma de melhora na qualidade de vida, visto que muitas famílias que viviam na precariedade a partir desse momento teriam a esperança de ter acesso aos direitos básicos como alimentação, saúde e educação.
5. ANÁLISE DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA EM PARINTINS DE ACORDO COM O RELATÓRIO DE 2019
O Relatório Social do Programa Bolsa Família é um documento gerado pela Gestão Municipal e enviado ao Ministério de Desenvolvimento e Combate à Fome e divulgado no site do MDS, onde constam todas as informações concernentes à execução do Programa em cada município. No que tange à Parintins, há alguns dados importantes a serem mencionados. Quanto à Gestão de Benefícios, há, em Parintins, 16.085 famílias beneficiárias do Bolsa Família. Tais famílias correspondem, em média, a 48,01% do total da cidade. Há que se frisar que, sem o programa, cerca de 7.492 famílias estariam em condição de extrema pobreza. No mês de agosto de 2019 foram transferidos R$ 3.584.310,00 às famílias do Programa e o repasse foi, em média, de R$ 222, 84 para cada uma das famílias contempladas. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), vinculado ao Ministério do Planejamento, realizou uma pesquisa que comprovou que, a cada R$ 1,00 repassado às famílias contempladas, há um acréscimo no Produto Interno Bruto (PIB) de, em média, R$ 1, 78.
Mensura-se a estimativa das famílias mais pobres da cidade, chegando este número a 146%. A fins de cálculo, considera-se os dados mais recentes do Censo Demográfico, que é realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Em relação à cidade delimitada para este estudo, esta já atingiu a meta de cobertura do programa. Infere-se que o interesse da gestão local, hoje, deve concentrar-se na manutenção dos dados cadastrados, com o intuito de evitar que as famílias que realmente necessitam não sejam prejudicadas. Dados atualizados fazem com que seja possível auferir quais são as famílias pobres e em situações de extrema pobreza na cidade. O processo se dá da seguinte forma: em primeiro lugar, convoca-se as famílias beneficiárias do PBF, a fim de que atualizem os seus cadastros. O processo é denominado de Revisão e Averiguação Cadastral. As famílias são dispostas em grupos distintos, sendo que cada um possui prazos distintos para a atualização deste cadastro.
A lista com as informações necessárias pode ser consultada de forma online, no Sistema de Gestão do Programa Bolsa Família (http://www.mds.gov.br/mds-sigpbf-web/). No caso do Bolsa Família, a instituição financeira responsável pelo pagamento é a Caixa Econômica Federal. É de sua atribuição, ainda, a emissão e entrega dos cartões, bem como devem atender todos os contemplados por meio de seus canais oficiais: agências, correspondentes lotéricos e correspondentes CAIXA. O município possui, atualmente, 5 canais de pagamento. No quadro 1 há o histórico de valores repassados às famílias beneficiárias do PBF no município nos últimos 12 meses:
Quadro 1 – Histórico do município de Parintins
| Mês | Qtd famílias | Valor |
| agosto de 2019 | 16.085 | R$ 3.584.310,00 |
| julho de 2019 | 16.089 | R$ 3.606.311,00 |
| junho de 2019 | 16.194 | R$ 3.600.978,00 |
| maio de 2019 | 16.444 | R$ 3.650.298,00 |
| abril de 2019 | 16.088 | R$ 3.591.087,00 |
| março de 2019 | 16.089 | R$ 3.592.112,00 |
| fevereiro de 2019 | 15.940 | R$ 3.567.532,00 |
| janeiro de 2019 | 15.701 | R$ 3.536.579,00 |
| dezembro de 2018 | 15.785 | R$ 3.568.294,00 |
| novembro de 2018 | 15.783 | R$ 3.589.694,00 |
| outubro de 2018 | 15.483 | R$ 3.565.416,00 |
| setembro de 2018 | 15.370 | R$ 3.547.387,00 |
Fonte: Autores (2020)
Assim: “o Programa Bolsa Família estabelece alguns parâmetros ou acordos de cumprimentos por parte das famílias conhecido como Condicionalidades” (RIBEIRO NETO, 2016, p. 5) e ainda acrescenta “isso é vantajoso para ambas às partes, Governo e Beneficiários, pois, ao mesmo tempo em que as famílias assumem o compromisso de cumprirem com as condicionalidades, o poder público se responsabiliza pela oferta dos serviços públicos de saúde, educação e assistência social” (RIBEIRO NETO, 2016, p. 5). As condicionalidades são: crianças menores de 7 anos devem ser vacinadas e ter acompanhamento de peso e altura; gestantes precisam fazer o pré-natal; crianças e adolescentes de 6 a 15 anos devem ter frequência escolar mínima de 85% a cada mês; e adolescentes que recebem o BVJ devem ter frequência escolar mínima de 75% das aulas a cada mês.
Caso haja descumprimento dessas condicionalidades, a família é advertida na primeira vez. No segundo descumprimento é bloqueado o benefício por trinta dias com garantia de retorno. Enquanto, na terceira e quarta vez, o benefício é suspenso por dois meses em cada ocorrência, sem retroativo. Se prosseguir o descumprimento o próprio MDS cancela o benefício e todos da família perdem o PBF (RIBEIRO NETO, 2016, p. 5).
Na visão desse autor, os tipos e os valores que cada família recebe são baseados no perfil registrado no Cadastro Único. São analisadas a partir desse sistema: a renda mensal familiar distribuída pelo número de pessoas, isto é, a renda per capita, o número de integrantes da família, o total de crianças e adolescentes de até 17 anos e verificada a existência de gestantes e nutrizes (mães que estão amamentando). No relatório, consta que 21.740 crianças e adolescentes têm a sua frequência escolar acompanhada e avaliada. Este período, aqui, correspondeu de abril a maio de 2019. Dessas, foram acompanhadas 19.605, uma cobertura de acompanhamento de 90,18%. O esperado, no Brasil, é de 89,81% de acompanhamento no que toca à participação escolar. Constata-se, então, que a cidade possui uma frequência escolar positiva, acima do que é esperado no contexto brasileiro, somando bons resultados.
No entanto, é fundamental que a Gestão Municipal do PBF continue procurando identificar os beneficiários que estejam sem informação ou com informação desatualizada sobre a escola em que estudam (“não localizados”), realizando ações de orientações às famílias para que informem nas escolas que suas crianças e jovens são beneficiários do PBF e para que atualizem o Cadastro Único quando houver mudança de escola, ou, ainda, realizar-se-á a busca ativa de beneficiários que estejam fora da escola. Também é importante tentar identificar e registrar adequadamente os motivos que levam os alunos com baixa frequência a descumprirem a condicionalidade, a fim de que o poder público possa atuar no sentido de auxiliar a família a superar possíveis vulnerabilidades e identificar demandas sociais no território (MINISTÉRIO DA CIDADANIA, 2019, p. 3).
Sobre a área da Saúde, constatou-se que cerca de 29.887 beneficiários, no segundo semestre de 2018, foram acompanhados e avaliados. O público-alvo levado em consideração foram as crianças menores de sete anos e/ou as mulheres gestantes. Cerca de 16.739 beneficiários, na sequência, foram acompanhados, somando 56,01%, considerada como uma taxa baixa, visto que a média brasileira, na área da saúde, é esperada em 75,55%. Infere-se, portanto, que a agenda de saúde da cidade é baixa e demanda ações urgentes para o melhor acompanhamento. O gestor municipal, portanto, deve conhecer o PBF e ter um bom diálogo com o coordenador de saúde do PFB, visto que é este segundo quem acompanha e monitora os beneficiários, no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde. Para reverter esta situação, pode-se informas quais são as famílias beneficiadas quando forem atendidas na rede pública de saúde, solicitando-se a atualização do Cadastro quando mudarem de residência.
Para tanto, ações rotineiras e periódicas de busca ativa são cruciais, cujo intuito é o de auferir quais são as famílias não acompanhadas na esfera da saúde. Ademais, de forma mensal, deve-se registrar os novos dados sobre as gestantes que podem usufruir do Benefício Variável Vinculado à Gestante (BVG). O descumprimento dos elementos condicionadores da saúde, incluindo a nutricional, servirão de base para a articulação entre as áreas da saúde, assistência social e educação. O objetivo é de quem ambas atuem de modo integrado, pois, apenas dessa forma, supera-se as vulnerabilidades que podem ser evitadas com a identificação rápida e eficaz das necessidades sociais mais urgentes. Em caso de descumprimento, as famílias podem ser alertadas de diferentes formas. A advertência simples e o bloqueio/suspensão em casos mais graves são alguns dos exemplos de alertas. Tais efeitos refletem as vulnerabilidades com as quais essas famílias lidam diariamente, pois pode haver inibidores do acesso aos direitos básicos, como à saúde e educação.
Nestes casos, é necessário que o poder público atue no sentindo de auxiliar essas famílias a superar a situação de vulnerabilidade e a voltar a acessar esses serviços, retornando a cumprir as condicionalidades. Por isso, as famílias em descumprimento de condicionalidades, em especial aquelas que estão em fase de suspensão, são prioritárias no atendimento/acompanhamento pela assistência social no município (PREFEITURA DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS, 2020, p. 3).
A cidade conta com cerca de 71 famílias em fase de suspensão no período acompanhado (maio de 2019). Dessas, 16 famílias apresentam registros de Atendimento/Acompanhamento. Ele é feito pela assistência social local, que faz uso do Sistema de Condicionalidades do PBF (Sicon). Cumpre afirmar que o registro no sistema não substitui a atualização dos dados no prontuário da família, bem como dos que constam no plano de acompanhamento cunhados pelas equipes que atuam no CRAS e no CREAS.O SICON, portanto, fomenta o uso da Interrupção Temporária dos Efeitos do Descumprimento. É um instrumento que faz com que a família continue a ser beneficiada pelo PBF enquanto estiver sendo acompanhada, logo, assistida. Este acompanhamento é de responsabilidade da assistência social e é uma forma de evitar que a situação de vulnerabilidade a qual a família está submetida atinja proporções ainda maiores.
A Taxa de Atualização Cadastral (TAC) da cidade soma 87,82%, sendo que a média brasileira corresponde a 82,87. O cálculo, por sua vez, é feito a partir da divisão do número de famílias com renda mensal de até ½ do salário-mínimo cujo cadastro se encontra atualizado pelo total de famílias com as mesmas condições. O resultado é multiplicado por cem. Os resultados irão apontar se os cadastros no município estão ideais e atualizados, considerando-se a média nacional como parâmetro. A maioria das famílias cadastradas pertencem ao público-alvo do Cadastro Único. Tratando-se da Gestão de Recursos, O Índice de Gestão Descentralizada (IGD) para os municípios (IGD-M), de modo mensal, mensura as Taxas de Atualização Cadastral e de Acompanhamento das Condicionalidades de Educação e Saúde. Considera-se uma escala que varia de 0 (zero) a 1 (um). Calcula-se os valores repassados pelo Ministério da Cidadania aos municípios. Ele ajuda a promover uma melhor administração do Cadastro Único e do Bolsa Família.
O Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), por sua vez, realiza este repasse para o Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS) da cidade. O valor repassado corresponde a R$ 36.548, com base no índice 0,80 do IGD-M, referente ao mês de julho de 2019. Se o IGD-M da cidade chegar ao seu ápice, ou seja, fosse igual a 1 (um), o município receberia R$ 44.668,00 mensalmente. O cálculo, por sua vez, baseia-se no IGD-M e repassados ao município no exercício corrente somam o montante de R$ 262.393,08. Em julho de 2019, havia, em conta corrente do município (BL GBF FNAS), o total de R$ 9.066,73. Os recursos repassados pela gestão municipal e o saldo na conta corrente demonstram que a cidade está ou não fazendo um bom uso dos recursos. Considera-se o IGD-M. Recomenda-se a verificação periódica do saldo em conta corrente. Caso haja saldo positivo, é sumária a reprogramação dos recursos para o exercício financeiro seguinte, consultando, nesse processo, as metas do Plano de Ação.
Vale ressaltar que os recursos visar-se-ão o aprimoramento da administração e manutenção do Cadastro único e do Bolsa Família, o que implica ações mais bem planejadas, estabelecer prioridades e ter claras as respostas para “como” e “onde” os recursos derivados do IGD-M serão vertidos no âmbito dos programas aqui analisados. A gestão local, de forma conjunta com os profissionais das áreas orçamentária e financeira, bem como da saúde, educação e assistência social, trabalham para que os programas não percam a sua eficácia na esfera municipal. Problemas em qualquer uma dessas áreas afetam todas as demais, e, por consequência, repasse dos recursos do IGD-M também é prejudicado. O Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) exerce um papel de suma relevância em todas as fases, isto é, desde o planejamento até o uso dos recursos. A prática profissional precisa ser transparente e garantir que os recursos continuem a ser repassados e bem aplicados em todas as esferas relacionadas aos programas em análise.
O apoio da Coordenação Estadual é vital para que a gestão descentralizada do Cadastro Único e do Bolsa Família seja eficaz, e, para tanto, deve haver a aproximação entre o contexto municipal e estadual, priorizando, portanto, as ações integradas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As políticas públicas existem como forma de suprir os anseios da sociedade e, atrelado a isso, os governantes vislumbraram algo que pudesse amenizar a situação que assolava o país com relação à situação de pobreza e extrema pobreza, sendo assim, criou-se os benefícios sociais e um dos principais programas implementados pelo governo é o Bolsa Família, que tem passado por várias adequações desde a sua criação, cuja meta tem como propósito erradicar a pobreza e possibilitar com que essas famílias vivam com dignidade, tendo direito a uma alimentação de qualidade e diminuindo as desigualdades sociais. Gerir a coisa pública significa possuir habilidades políticas, comportamentos e técnicas. Essas habilidades dizem respeito a capacidade de prever, definir e estabelecer objetivos e metas; administrar os recursos escassos e abundantes; possuir capacidade de comunicação e liderança; e apresentar conhecimentos teórico e prático na sua área de competência.
Como estudantes de Gestão Pública, tivemos a oportunidade de tomar conhecimento que um gestor público tem que ter comprometimento e prezar pelas necessidades de sua população, procurando meios de sanar tais necessidades, pois tudo depende da forma de gerenciamento das políticas públicas aplicadas em cada município. O Programa Bolsa Família, a partir de suas condicionalidades, tem, como garantias, os direitos básicos nas áreas da saúde, educação e assistência social, promovendo o desenvolvimento das famílias beneficiárias. O governo não está fazendo um favor a população, mas sim cumprindo com deveres garantidos por lei aos cidadãos, no entanto, os governantes têm tentado cumprir com os objetivos propostos pelos programas sociais em benefício a sociedade, embora ainda não seja suficiente, mas tem suprido as necessidades de muitas pessoas que vivem em condições precárias.
A falta de comprometimento com os recursos públicos é uma das principais causas de problemas sociais, e, assim, podemos citar o caso do Restaurante Popular, que chegou a ser construído, porém, não foi concluído até o presente momento e virou uma obra abandonada, que, ao invés de amenizar a fome de grande parte da população, serve de abrigo a marginalização e causa perigo para quem mora e circula aos seus arredores. Diante das pesquisas realizadas, concluímos que mais investimentos nos programas sociais causariam impactos que trariam grandes benefícios no futuro, criando condições de melhor qualidade de vida para essas pessoas, fazendo com que as famílias beneficiárias tenham oportunidades de ingressar em cursos de capacitação, tendo a possibilidade de conseguir um emprego digno e garantindo o seu próprio sustento, saindo dessa condição de pobreza e miséria, na qual a maior parte da polução do país está enquadrada
REFERÊNCIAS
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[1] Especialista.
[2] Doutora em Administração.
[3] Doutor em Engenharia de Produção.
[4] Doutor em Administração.
[5] Doutora em Biodiversidade e Biotecnologia na Amazônia.
[6] Mestre em Contabilidade e Controladoria.
[7] Doutor em Administração.
[8] Doutor em Engenharia de Produção.
[9] Mestre em Engenharia de Produção.
Enviado: Novembro, 2020.
Aprovado: Dezembro, 2020.
