ARTIGO ORIGINAL
PAULA, Tamir Silva De [1], GOMES, Sebastião Edilson Rodrigues [2]
PAULA, Tamir Silva De. GOMES, Sebastião Edilson Rodrigues. A aplicabilidade do sistema de registro de preços permanente na Administração Pública Estadual. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 12, Vol. 19, pp. 143-157. Dezembro de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/registro-de-precos
RESUMO
Processos licitatórios são obrigatórios para a realização das compras e contratações que atendem as necessidades da Administração Pública, desta forma são deflagrados rotineiramente, sendo compostos por diversos documentos e variadas fases, que acarretam consideráveis meses, até que seja alcançado o objetivo final. Com a finalidade de garantir legalidade e transparência aos procedimentos, a legislação brasileira possui não só uma lei própria, como diversos decretos que regulamentam todos os atos licitatórios, tornando os processos necessários tanto burocráticos, quanto prolongados. Nesse contexto, surge o modelo do Sistema de Registro de Preços Permanente, com previsão legal nos estados de Minas Gerais, Maranhão e Rondônia, além do município de Porto Velho, a fim de tornar o procedimento mais célere e eficaz. Utilizando a metodologia quantitativa-qualitativa, com levantamento de dados oficiais do governo estadual, verifica-se que apesar do estado de Rondônia trazer a possibilidade de utilização, através do decreto estadual n. 18.340/2013, não há aplicabilidade prática na Administração Pública Estadual, não existindo, atualmente, qualquer dado quanto a sua utilização.
Palavras-chaves: Licitação, registro de preço, permanente.
1. INTRODUÇÃO
As compras e contratações públicas devem ser precedidas de licitação, na medida e limite da lei. Tal previsão encontra-se na Constituição Federal, na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, em variados decretos estaduais, além outras normativas, para fins de garantia da maior legalidade e transparência possível para a destinação do dinheiro público.
Com o objetivo de buscar maior eficiência e eficácia na gestão das compras e contratações públicas, utiliza-se, sempre que possível, o Sistema de Registro de Preços, que, além de possuir regulamentação própria, através do Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013, possibilita que as aquisições sejam realizadas de forma parcial e na medida da necessidade imediata, de forma a evitar desperdícios, logísticas de armazenamento e gastos desnecessários.
Entretanto, as fases administrativas do processo licitatório, que antecedem a compra de fato, são diversos e dotados de demasiada burocracia, tornando, assim, o processo de compra bastante longo, podendo levar meses até que se efetive o objetivo final.
Buscando maior celeridade nos processos e visando a possibilidade da utilização de menos atos administrativos nas licitações, que o jurista Jacoby Fernandes idealizou o modelo de Sistema de Registro de Preços Permanente – SRPP, no qual se aproveitam todos os procedimentos administrativos e jurídicos que compõem o processo, sendo repetida apenas a etapa do Pregão Eletrônico, onde será reaberta a fase de lances.
O Sistema possui previsão legal em alguns estados brasileiros, dentre eles o Estado de Rondônia, por meio do Decreto nº 18.340, de 06 de novembro de 2013, que apresenta, inclusive, capítulos inteiros dedicados à sua regulamentação. As licitações do estado de Rondônia, no que se refere à organização, coordenação e operacionalização, de suas compras, obras e serviços, competem à Superintendência Estadual de Licitações – SUPEL, cujos dados são públicos e de fácil acesso à população.
Ao analisar as informações relativas às licitações estaduais, pode-se perceber não haver nenhum registro da aplicação prática e utilização do SRPP. Assim, observa-se que, apesar da existência do modelo licitatório, em tese mais vantajoso, com previsão legal estadual, não há aplicabilidade do mesmo no âmbito da Administração Pública Estadual.
2. A LICITAÇÃO E A PREVISÃO LEGAL
Para que a Administração Pública Direta e Indireta, possa realizar compras, contratação de serviços, obras, alienação de bens e celebração de contratos, é necessário, obrigatoriamente, que ocorra um procedimento seletivo prévio, denominado licitação (DI PIETRO, 2011).
A obrigatoriedade da licitação, para aquisições e contratações públicas encontra-se expressa na Constituição Federal, conforme evidenciado no inciso XXI do art. 37.
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (BRASIL, 1988).
A natureza jurídica da licitação é a de processo ou procedimento administrativo, uma vez que se trata de um conjunto ordenado de atos e atuações estatais que constituem uma decisão administrativa. Salientando que, a partir do momento em que há legislação que a normatize, suas regras e procedimentos devem ser rigorosamente observados (CARVALHO FILHO, 2013).
Existem as normas gerais que disciplinam a licitação e seus atos, que são todas as dispostas na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, aplicáveis indistintamente à União, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, bem como aos seus desmembramentos autárquicos e paraestatais. Entretanto, os Estados, Municípios e o Distrito Federal, possuem a faculdade de editar suas próprias normas referentes às licitações e seus contratos administrativos de obras, serviços, compras e alienações, desde que não contrariem as normas gerais da legislação federal, respeitando o procedimento da licitação, a formalização e execução dos contratos, os prazos e os recursos admissíveis (SOUZA, 1997).
A licitação, como atividade administrativa, é norteada por alguns princípios previstos expressamente na Constituição Federal e na Lei 8.666/93, que definem os critérios interpretativos e conferem a possibilidade de supressão de lacunas e omissões normativas. Os princípios básicos encontram-se delineados no art. 37, da Constituição Federal de 1988, sendo a legalidade, a impessoalidade (igualdade), a moralidade (probidade administrativa), a publicidade e a eficiência (AMORIM, 2018).
Por sua vez, o art. 3o da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta as licitações e contratos públicos, apresenta, ainda, alguns princípios específicos da licitação, como vinculação ao ato convocatório e julgamento objetivo. Ademais, existem princípios correlatos à matéria que, apesar de não constarem explícitos na legislação, não podem ser desprezados, como: competitividade, sigilo das propostas, economicidade, “vantajosidade”, formalismo moderado e adjudicação compulsória (AMORIM, 2018).
O artigo 22, da Lei nº 8.666/93, prevê cinco modalidades de licitação distintas, com requisitos e qualificações próprias, sendo: Concorrência, Tomada de Preços, Convite, Concurso e Leilão (BRASIL, 1993).
Apesar da Lei 8.666/93 vedar a criação de novas modalidades de licitação, a Medida Provisória n.º 2.182-18/2001, instituiu, no âmbito da União, o Pregão como modalidade licitatória, para aquisição de bens e serviços comuns, que posteriormente foi convertida na Lei n.º 10.520, de 17 de julho de 2002, e mais tarde regulamentado pelo Governo Federal, por meio do Decreto nº 3.555/2000, além do Decreto nº 5.450/2005, que rege sua forma eletrônica (FERNANDES, 2007).
Existe, ainda, o Sistema de Registro de Preços – SRP, previsto no art. 15 da Lei nº 8.666/1993, e que consiste em um conjunto de procedimentos formais com o objetivo de registrar preços para contratações futuras, possuindo regulamentação no Decreto nº 7892/2013, posteriormente alterado pelo Decreto nº 9.488/2018. Prevê a CF:
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:
[…]
II – Ser processadas através de sistema de registro de preços;
[…]
§ 1o O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado.
§ 2o Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação da Administração, na imprensa oficial.
§ 3o O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições:
I – Seleção feita mediante concorrência;
II – Estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados;
III – validade do registro não superior a um ano (BRASIL, 1993)
O Pregão deve ser realizado em sessão pública, onde são feitos propostas e lances pelos licitantes, podendo haver negociação direta com o pregoeiro, no intuito de diminuir o valor ofertado, uma vez que nessa modalidade a proposta vencedora será a mais vantajosa para a Administração Pública, ou seja, a de menor preço (ANDRADE, 2012).
3. O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS
O Sistema de Registro de Preços não se trata de nova modalidade de licitação, mas sim de um instrumento auxiliar nas licitações e contratações públicas, utilizado mediante a adoção das modalidades concorrência e pregão, que ensejarão na Ata de Registro de Preços. Entretanto, a existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as compras ou contratações que deles poderão advir (AMORIM, 2018).
O Sistema de Registro de Preços -SRP surgiu para auxiliar as modalidades licitatórias Concorrência Pública e Pregão, presencial ou eletrônico, trazendo maior eficiências às compras públicas, uma vez que, pela possibilidade do fornecimento ser parcelado, a Administração evita compras excessivas e desnecessárias, além de possuir maior velocidade nas compras, diminuir o volume dos estoques, e atenuar a problemática de precisar prever com muita antecedência as quantidades a serem adquiridas (ENAP, 2014).
Sua finalidade é suprir as necessidades administrativas, nas aquisições imprevisíveis, ou de difícil previsão, contratações frequentes e contratações por vários órgãos, sendo a imprevisibilidade e imprecisão os elementos fundamentais do uso desse procedimento. Deste registro é concebida a Ata de Registro de Preços – ARP, que é vinculativa, obrigacional, e registra os preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, de acordo com o instrumento convocatório do certame (AMORIM, 2018).
Outra vantagem desse sistema é que não existe a obrigação de haver dotação orçamentária para sua realização. Com a sistemática do SRP, a Administração seleciona a proposta mais vantajosa apresentada no procedimento licitatório e pode aguardar até a liberação dos recursos orçamentários para a efetivação da compra ou solicitação do serviço. Além do que, o SRP não obriga a Administração a contratar, diferente das outras modalidades convencionais, que gera um compromisso e obrigação, que só poderá ser revogado ou anulado em caráter excepcional (AMORIM, 2018).
4. O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS PERMANENTE
Na busca pela eficácia nos trâmites licitatório que resultam nas compras públicas, surge o Sistema de Registro de Preços Permanente – SRPP, que é concebido com a finalidade de facilitar as compras e contratações públicas, uma vez que utiliza o mesmo edital, parecer jurídico e demais peças já contidas no processo, aproveitando todos os procedimentos realizados e aprovados anteriormente, sendo reaberta apenas a fase de lances. Atualmente, o modelo proposto ainda não é implementado em âmbito federal, entretanto já possui previsão legal nos estados de Minas Gerais, Maranhão e Rondônia, além do município de Porto Velho (BARBOSA, 2015).
O SRPP deve ser precedido pela modalidade licitatória Pregão e ocorrer por decisão do gestor da pasta, com a atualização dos preços após período de vigência da Ata de Registro de Preços – ARP, que é de 12 meses, na forma prevista no artigo 15, § 3º, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/93, que declara que deve haver estipulação prévia e controle dos preços praticados, permitindo, inclusive, a participação de novos licitantes e novos lances, assegurando a publicidade de todos os atos (MINAS GERAIS, 2008).
A aplicação desta ferramenta favorece e simplifica as compras mais habituais e de maior frequência realizadas pela Administração Pública, ou seja, aquelas que se repetem a cada exercício financeiro (MARANHÃO, 2014.)
Na capital rondoniense, Porto Velho, o SRPP é regulamentado pelo Decreto n°15.402, de 22 de agosto de 2018, e colocado em prática pela Superintendência Municipal de Gestão de Gastos Públicos – SPG, que gerencia todos os atos administrativos e realiza o controle dos Sistemas de Registro de Preços do município (PORTO VELHO, 2018).
Em Rondônia, o SRPP está previsto no Decreto nº 18.340, de 06 de novembro de 2013, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços no estado. Devendo ser especificada no edital, possui a possibilidade da inclusão de novos itens e novos beneficiários, além da alteração do quantitativo anteriormente previsto (RONDÔNIA, 2013).
CAPÍTULO XVII
DAS REGRAS ESPECÍFICAS DO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS PERMANENTE
Art. 28. As contratações cuja demanda seja de caráter permanente da Administração poderão utilizar o SRPP.
§ 1º. São consideradas demandas de caráter permanentes aquelas que se repetem a cada exercício financeiro.
§ 2º. As atas decorrentes do SRPP poderão ter seu conteúdo renovado enquanto perdurar a necessidade do órgão, obedecidos os critérios de atualização periódica.
CAPÍTULO XVIII
DA ATUALIZAÇÃO PERIÓDICA NO SRPP
Art. 29. Os registros constantes do SRPP serão objeto de atualização periódica, conforme prazos previstos em edital, por tempo não superior a 12 (doze) meses nas seguintes hipóteses:
I – Adequação dos preços registrados aos de mercado;
II – Inclusão de novos itens e de novos beneficiários; e
III – alteração do quantitativo previsto.
Art. 30. A inclusão de novos itens e de novos beneficiários, bem como as alterações quantitativas, no curso do SRPP, deverão observar procedimento licitatório próprio e, ainda:
I – O ramo de atividade pertinente dos beneficiários;
II – A Ata de Registro de Preços resultante deste procedimento licitatório deverá integrar o SRPP; e
III – o término do prazo de vigência desta ARP deverá ser compatível com as demais Atas integrantes do SRPP.
Para atualização dos valores, a administração deverá, primeiramente, consultar o atual detentor dos preços da ARP, para verificação de manutenção dos valores registrados, mediante apresentação de nova proposta, dentro de um prazo estabelecido. A Administração Pública terá a possibilidade de convidar, por meio eletrônico todos os cadastrados no certame inicial, que deverão observar os procedimentos necessários para a atualização de preços da SRPP, previstos no Decreto nº 18.340/2013, conforme artigos abaixo:
CAPÍTULO XIX
DO PROCEDIMENTO DE ATUALIZAÇÃO DO SRPP
Art. 31. A atualização do SRPP será precedida de nova licitação, observados os seguintes critérios:
I – Pode ser realizada nos mesmos autos ou em autos apartados, instruídos com base no mesmo edital inicial e nas respectivas atas vigentes;
II – A mesma publicidade, mesmos critérios de cotação de preços, de habilitação e prazo para apresentação de propostas conferidos à licitação que precedeu o registro de preços inicial; e
III – a Administração Pública poderá convidar, por meio eletrônico, todos os cadastrados e os licitantes do certame inicial.
§ 1º. A Administração deverá previamente consultar o atual beneficiário do item, para verificar o interesse de manutenção do registro, mediante apresentação de nova proposta no prazo estabelecido.
§ 2º. Na hipótese de concordância do beneficiário do item, o preço atualmente registrado será considerado como preço máximo para efeito de formulação de proposta para o respectivo item.
§ 3º. Em caso de discordância ou ausência de resposta pelo beneficiário e não ocorrendo alguma das condições previstas no art. 20, incisos I e II, deste Decreto, a Administração poderá utilizar o preço registrado como valor de referência para a licitação.
Art. 32. No procedimento da nova sessão observar-se-ão as regras específicas da modalidade pregão.
§ 1º. Na hipótese do estabelecimento de preço máximo, na forma do § 2º do artigo anterior, será observado ainda:
I – A desclassificação prévia das propostas de preços superiores ao preço máximo estabelecido;
II – A ausência de propostas de preços, com valor inferior ao preço máximo estabelecido para determinado item, fator que sinalizará que os preços registrados se encontram dentro da realidade mercadológica, situação em que, após a habilitação, será publicada nova Ata.
§ 2º. Não havendo proposta para determinado item e não configurada a hipótese do parágrafo anterior, este será excluído do SRPP, e deverá observar, para sua reinclusão, o previsto no artigo 30 deste Decreto (RONDÔNIA, 2013).
No âmbito estadual, as licitações cabem à Superintendência Estadual de Licitações – SUPEL, à qual compete a organização, coordenação e operacionalização do sistema das licitações, no âmbito do Poder Executivo, mediante a formulação da política licitatória de compras, obras e serviços, além da padronização, operação dos Pregões, gerenciamento dos cadastros de fornecedores e das Atas de Registro de Preços, conforme previsto no decreto nº 8978, de 31 de janeiro de 2000 (RONDÔNIA, 2000).
5. LICITAÇÕES ESTADUAIS E OS DADOS PÚBLICOS
Apesar de haver previsão legal para realização do SRPP desde o ano de 2013, não há qualquer registro de sua realização nos dados fornecidos pelo governo na transparência pública (SUPEL, 2020).
Ao analisar os dados públicos, fornecidos pela SUPEL, referentes às licitações dos últimos 2 anos, fica claro o grande volume de Pregões realizados, inclusive para o mesmo objeto, que ensejam em ARP’s. Entre os anos de 2018 e 2020 foram realizadas 54 Tomadas de Preços, 4 Concursos, 37 Concorrências, 4 Pregões Presenciais e 1.571 Pregões Eletrônicos, dos quais 860 objetivam o Registro de Preços, não havendo a ocorrência de Convites e Leilões. Sendo os Pregões, em sua maioria, relativos a licitações que se repetem a cada 12 meses (SUPEL, 2020). Os dados são melhores demonstrados no gráfico da figura 01 abaixo:
Figura 01 – Gráfico – Licitações do Governo de Rondônia, realizadas de 2018 a 2020.
Utilizando a mesma sistemática para análise dos dados licitatórios da Prefeitura de Porto Velho, de 2018 a 2020, que aplica o SRPP, conforme dados publicados no portal da transparência municipal, observa-se não só que há a prevalência do Pregão, dentre as modalidades licitatórias utilizadas, como uma notável parte deste corresponde ao SRPP. Os dados apresentados no sítio institucional demonstram que no período mencionado ocorreram 12 Tomadas de Preços, 3 Concorrências, 1 Leilão e 120 Pregões Eletrônicos, dos quais 65 tencionam o Registro de Preços, não apresentando dados quanto à ocorrência de Concursos, Convites e Pregões Presenciais (PORTO VELHO, 2020), conforme demonstram os gráficos das figuras 02 e 03 abaixo:
Figura 02 – Gráfico – Licitações do Município de Porto Velho, realizadas de 2018 a 2020.
Figura 03 – Gráfico – Relação entre Pregões, Registro de Preços e Registro de Preços Permanente, realizados pelo Governo de Rondônia e Prefeitura de Porto Velho.
É importante, ainda, destacar o tempo despendido em um processo licitatório, realizado pela SUPEL, na modalidade Pregão, para registro de preços. Desde o momento de sua deflagração até a publicação da ARP, tem-se a duração média de 215 dias, o que equivale a aproximadamente 7 meses, enquanto, apenas a fase de reabertura dos lances, que contempla, dentre outras etapas, o aviso de licitação, abertura do pregão, envio das propostas, juntadas dos documentos de habilitação dos fornecedores, adjudicação do pregão, homologação do resultado do certame e publicação da ARP, compreende entra a metade e um terço do tempo de todo o certame licitatório, de acordo com os dados públicos do governo (SUPEL, 2020).
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Apesar de ainda ser pouco utilizado, o modelo do Sistema de Registro de Preços Permanente – SRPP se mostra como uma alternativa acertada e vantajosa para as necessidades básicas e corriqueiras da Administração Pública.
Os trâmites de um processo licitatório, especialmente para a modalidade Pregão, são extensos, com a juntada de numerosos documentos, pareceres, informações técnicas, dentre outros, com a finalidade de garantir o atendimento de todos os pressupostos legais e os princípios da Administração Pública.
A possibilidade de reutilizar o edital e demais documentação já devidamente aprovados, que compõe os autos licitatórios, repetindo apenas a fase de lances não só possibilitaria maior eficiência e celeridade nas compras públicas, como minimizaria a probabilidade do estado se encontrar sem cobertura de determinado serviço ou material.
Ocorre que, para serviços e, especialmente materiais de usos rotineiros, a utilização da ARP se apresenta como a melhor opção, por não haver a necessidade de se possuir um local adequado para realização de estoques e pela possibilidade do fornecimento parcelado, principalmente em caso de produtos perecíveis e medicamentos, o que evita, inclusive, gastos desnecessários e danos ao erário.
Ainda, salienta-se que existem materiais cuja falta pode vir a comprometer o funcionamento normal de um órgão público, como papel sulfite, produtos de limpeza e água mineral, por exemplo. Entretanto, existem aqueles ainda mais importantes, como medicamentos e insumos hospitalares, sem os quais os danos gerados seriam bem mais gravosos, uma vez que vidas entram em questão. O planejamento para aquisição desses materiais, adquiridos por meio de ARP’s, ocorre, geralmente, mediante previsão de quantitativo a ser utilizado pelos próximos 12 meses, dado que este é o prazo máximo para vigência da ata.
Desta forma é necessário que novo certame licitatório seja deflagrado todos os anos, de modo que um novo processo administrativo deve ser elaborado desde o princípio, constando todos os atos necessários, devendo ser finalizado a tempo para não deixar que a administração pública fique sem cobertura de fornecimento.
Considerando que o tempo total desses processos licitatórios é longo, é difícil prever com precisão quando será finalizado, e tomam demasiado tempo dos servidores, ocorrendo, por vezes, a necessidade de realizar a compra com urgência, tendo que recorrer a adesões ou dispensas de licitação, previstas na Lei 8666/93, de forma recorrente, quando deveriam ser exceções.
O SRPP está regulamentado em Rondônia desde o ano de 2013, no entanto não há sequer um relato de sua utilização, mesmo com os diversos aparentes benefícios podendo ser observados com a aplicação nas licitações municipais.
A utilização do modelo de SRPP poderia resolver questões recorrentes de falta de materiais e insumos, especialmente na saúde pública. Entretanto, o que pôde ser observado, após análise de todos os dados demonstrados, é que o Sistema de Registro de Preços Permanente não possui aplicabilidade no estado de Rondônia.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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SOUZA, F. R. Manual Básico de Licitação. São Paulo: Livraria Nobel, 1997.
[1] Graduação em Direito.
[2] Orientador. Mestrado em Direito Público. Especialização em Direito de Família e Sucessões. Especialização em Supervisão Escolar no Brasil. Graduação em Direito. Graduação em Pedagogia.
Enviado: Novembro, 2020.
Aprovado: Dezembro, 2020.
