ARTIGO ORIGINAL
GARZ, Bruno Grillo [1], WATZL, Pedro Passo [2], PEREIRA, Victor De Almeida Bonifácio [3]
GARZ, Bruno Grillo. WATZL, Pedro Passo. PEREIRA, Victor De Almeida Bonifácio. A consagração do princípio da juridicidade em tempos de pandemia. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 06, Ed. 07, Vol. 07, pp. 105-114. Julho de 2021. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/principio-da-juridicidade
RESUMO
A finalidade deste trabalho é realizar um estudo sobre o princípio da juridicidade, no âmbito do Direito Administrativo brasileiro, observando a sua efetiva consagração nesses tempos pandemia da Covid-19. Isso é feito por meio de julgados recentes relacionados ao tema, análise da evolução histórica do referido princípio e posicionamentos doutrinários. Conclui-se, então, que o advento da pandemia do Covid-19 serviu para suplantar qualquer dúvida sobre a aplicabilidade e importância do princípio da juridicidade frente à necessidade de a Administração Pública dar respostas céleres e efetivas, sobretudo, em tempos de exceção.
Palavras-chave: Direito Administrativo, Princípios, Juridicidade, Legalidade, Pandemia.
1. INTRODUÇÃO
O princípio da juridicidade é uma decorrência evolutiva de um outro princípio: o da legalidade (FERNANDEZ, 2013). Aquele surge como uma maneira de sanar a rigidez e engessamento ocasionado por este, sem, entretanto, ter a intenção de substituí-lo, mas sim de conferir maior legitimidade aos atos da Administração Pública, observando todo o “bloco de legalidade” (OLIVEIRA, 2019). Nessa toada, a legalidade passa a estar contida na juridicidade, ambos, contudo, coexistindo dentro de um mesmo ordenamento jurídico.
No entanto, como preleciona o ilustre doutrinador Rafael Carvalho Rezende de Oliveira (2019), ainda há uma certa resistência por parte da doutrina mais tradicional e da prática administrativista em vincular a atuação a todo o ordenamento jurídico, prevalecendo somente a sua vinculação à lei, in verbis:
Atualmente, tem prevalecido, na doutrina clássica e na praxe jurídica brasileira, a ideia da vinculação positiva da Administração à lei. Vale dizer: a atuação do administrador depende de prévia habilitação legal para ser legítima. Na célebre lição de Hely Lopes Meirelles, apoiado em Guido Zanobini:’Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.’ (OLIVEIRA, 2019, p. 39)
Ocorre que a nova realidade não só da Administração Pública, mas também de toda a sociedade, cada vez mais dinâmica, faz com que muitas leis “envelheçam” de forma célere, fazendo com que o Administrador Público, visando preservar direitos fundamentais, tenha que se socorrer diretamente da Constituição Federal, ainda que isso, aparentemente vá de encontro a normas hierarquicamente inferiores, ou até mesmo de igual hierarquia, utilizando-se, nesse caso, da ponderação, para definir qual direito deve satisfeito em maior grau, conforme preleciona Robert Alexy ao tratar da eficácia dos princípios (LENZA, 2019).
Tendo em vista essa divergência teórica e prática, bem como a nova realidade social imposta, sobretudo, pela pandemia da covid-19, este artigo pretende demonstrar como essa nova vertente do Direito administrativo (princípio da juridicidade), que já vinha ganhando força, inclusive sendo positivada em leis e contemplada em julgados importantes, foi definitivamente consagrada com as implicações impostas pela pandemia do coronavírus.
2. DESENVOLVIMENTO
2.1 DA LEGALIDADE À JURIDICIDADE
A efetivação do princípio da legalidade se confunde com a própria origem do Direito Administrativo, ambos inseridos no contexto da Revolução Francesa de 1789, oportunidade na qual houve uma ruptura com o Estado absolutista para implementação de um Estado Liberal de Direito. (DI PIETRO, 2017).
Num primeiro momento, atrelada ao ideal liberal, conforme preleciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro “a legalidade equiparava-se ao princípio da autonomia da vontade, próprio das relações entre particulares, significando que a Administração Pública pode fazer tudo o que a lei não proíbe.” (2017, p. 17).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2017) ainda ensina que somente em período posterior, com o advento do Estado de Direito Social, que no Brasil se iniciou na Era Vargas, com a Constituição de 1934, “o princípio passou a ser visto como vinculação positiva à lei, de tal modo que a Administração Pública só pode fazer o que lei permite” (2017, p. 18).
Ou seja, somente a partir de meados da década de 1930 é que o princípio da legalidade passar a ter a acepção considerada como a tradicional pela doutrina e pela prática administrativa brasileira, a chamada legalidade em sentido estrito (DI PIETRO, 2017), que vincula a atuação do Administrador Público somente àquilo que a lei determina ou faculta. (BINENBOJM, 2005).
Desse modo, percebe-se que assim como não há direito absoluto, não existe conceito que seja estático no ramo direito, uma vez que se trata de uma ciência social que adequa as demandas da sociedade e do seu tempo.
E é nesse contexto de constantes mudanças que, no Brasil, a partir, principalmente da Constituição de 1988, surge o princípio da juridicidade, também chamada de legalidade em sentido amplo (DI PIETRO, 2017), que nada mais é do que uma expansão do sentido tradicional do princípio da legalidade, passando a englobar também os princípios e valores constitucionais, ou seja, o Direito como um todo, que passa a ter um caráter normativo (OLIVEIRA, 2019).
2.2 EVOLUÇÃO DO PRINCÍPIO DA JURIDICIDADE
O princípio da juridicidade é assim denominado desde 1927 por Adolf Merkel, conforme expõe Gustavo Knoplock citando Diogo de Figueiredo (sem data). Ocorre que o referido princípio só começa a ganhar destaque com o advento do neoconstitucionalismo ou pós-positivismo, em que, de acordo com Pedro Lenza (2019), passa-se a ter uma real expectativa da concretização dos chamados direitos fundamentais.
Esse movimento (neoconstitucionalismo), que surge a partir do começo século XXI, mas somente ganha força, sobretudo na Europa, a partir da segunda metade do referido século, mediante a decadência do modelo positivista – que se mostrou ineficaz, dentre outros fatores, por ter legitimado as barbaridades praticadas pelos nazifascistas durante a Segunda Grande Guerra-, reaproxima a moral e o direito, colocando a Constituição e os seus valores como cerne do ordenamento jurídico. (LENZA apud BARROSO, 2019).
Nesse contexto, percebe-se que o princípio da juridicidade é uma das muitas implicações positivas do movimento “pós-positivista” e surge com o objetivo de fazer a Constituição irradiar também na seara no Direito Administrativo, que passa a ter que se submeter a um amplo espectro de legalidade que a doutrina conceitua como “bloco de legalidade”, que inclui não só a lei, mas também princípios, valores e regras constitucionais (OLIVEIRA, 2019).
No Brasil, o movimento “neoconstitucionalista” e, em consequência disso, o princípio da juridicidade têm como marco histórico a Constituição Cidadã de 1988 (BARROSO, 2019), que inaugura a nova república, ancorada no Estado Democrático Social de Direito, após um longo período de exceção decorrente do Regime Militar.
Percebe-se, assim, após essa análise histórica, que a aparição do princípio da juridicidade no ordenamento jurídico brasileiro é recente, sendo natural que a doutrina, a prática administrativa e forense, o vejam com um certo receio e tenham um maior cuidado em aplicá-lo.
Destaca-se, no entanto, que apesar dessa cautela do mundo jurídico em aderir ao princípio da juridicidade na prática, a Lei 9.784/1999, que dispõe sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, o positivou em seu artigo 2, parágrafo único, inciso I, que assim dispõe:
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
I – Atuação conforme a lei e o Direito. (BRASIL, 1999)
Assim sendo, constata-se que o princípio da juridicidade (legalidade em sentido amplo) já até era uma realidade, ainda que nova, no ordenamento jurídico pátrio, sendo inclusive contemplado em lei, e o que faltava era uma maior efetivação desse princípio na prática, o que vinha ocorrendo de maneira ainda tímida, no entanto, os desafios impostos pela pandemia do Covid-19 e suas implicações na seara jurídica aceleraram esse processo, conforme será demonstrado, tendo em vista a necessidade de garantir, sobretudo, o direito fundamental à vida.
2.3 PRINCÍPIO DA JURIDICIDADE EM TEMPOS DE PANDEMIA
Com o advento a Pandemia do Covid-19, que no Brasil teve o seu primeiro caso confirmado em fevereiro de 2020 (SANAR SAÚDE, 2020), uma série de medidas começaram ser tomadas pelos Administradores Públicos de todos os níveis (federal, estadual e municipal) a fim de traçar políticas públicas na tentativa de combater a disseminação do vírus.
Leis, decretos, lockdown, proibições, recomendações, enfim, diversas medidas, que obviamente geram fortes repercussões na seara jurídica.
Ressalta-se, ainda, que esse processo se caracterizou por inúmeras divergências e grande descoordenação entre os governantes dos entes federativos (JORNAL DA USP, 2020), o que tornou ainda mais premente a necessidade de uma resposta por parte do Poder Judiciário a fim de dar segurança jurídica às políticas de enfretamento a Covid-19.
É nesse contexto em que se observa a definitiva consagração do princípio da juridicidade no ordenamento jurídico brasileiro, pois nunca os Administradores Públicos tiveram tanta necessidade em elaborar atos que tivesse como fonte direta as normas (regras e princípios) constitucionais, ainda que esbarrassem em outros regramentos.
Esse fato, por óbvio, também ocasionou a necessidade de o Poder Judiciário decidir sobre a validade desses atos levando em consideração todo o chamado bloco de legalidade.
A título de exemplo, cita-se a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n° 819, ajuizada pelo estado Rio Grande do Sul, em que se questionava a oferta de vacinas do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação Contra a Covid 19 (PNO) para os profissionais de educação daquele estado. Ocasião na qual o STF utilizou-se da conciliação para chegar a um denominador comum entre o Estado do Rio Grande Sul e o Ministério da Saúde, representado pela União (BRASIL, 2021).
Repare que a técnica da conciliação utilizada pelo STF efetiva o princípio da consensualidade, que, em verdade, se trata de um desdobramento do princípio da juridicidade.
Rafael Rezende de Oliveira (2019), ao tratar do princípio da consensualidade, assim dispôs:
O Direito Administrativo, que outrora se satisfazia com o princípio da legalidade, hoje reclama ainda o respeito à legitimidade. É a necessidade de conferir maior legitimidade à atuação do Poder Público, que leva ao surgimento de novos mecanismos (….) como o incremento de meios consensuais de atuação administrativa (exs.: Câmaras de Conciliação e Arbitragem da Administração, Termo de Ajustamento de Conduta – TAC, Termo de Ajustamento de Gestão, parcerias públicos-privadas, acordos de leniência, compromissos, na forma do art. 26 da LINDB). (OLIVEIRA, 2019, p. 53)
Desse modo, percebe-se que a Suprema Corte para dirimir um conflito decorrente da pandemia do Covid-19, em consonância com essa nova realidade do Direito Administrativo, decidiu, com a finalidade precípua de atingir o interesse público, através de um método mais célere e que confere maior eficiência e legitimidade aos Atos Públicos, sintetizando, dessa forma, a essência do que preceitua o princípio da juridicidade.
Outra clara demonstração da efetivação do princípio da juridicidade em tempos de pandemia ocorreu no julgamento da ADI 6351, que objetivou impedir as restrições na Lei de Acesso à Informação (LAI) durante a pandemia, introduzidas pela MP 928/2020. Nessa oportunidade, a Suprema Corte confirmou a liminar interposta pelo Conselho Federal da OAB entendendo que as restrições impostas pela MP feriram os princípios constitucionais da publicidade e a transparência nos órgãos públicos (BRASIL, 2020).
Evidencia-se, através desse julgado, portanto, uma clara demonstração da normatividade dos princípios constitucionais, a qual legitima e efetiva a ideia da juridicidade em mais uma oportunidade.
Destaca-se, ainda, o julgamento liminar das ADPF’s 668 e 669, que objetivaram atacar o Ato do Governo Federal de divulgação da campanha publicitária “O Brasil não pode parar”, que defendia a continuidade da atividade econômica e dos serviços laborais num momento em que havia um claro aumento da disseminação do coronavírus no país (NOHARA, 2020), o STF, através do Ilustre Ministro Luís Roberto Barroso, mais uma vez reconheceu a eficácia e normatividade dos princípios constitucionais e deferiu a cautelar vendando a publicação da campanha, entendendo que a veiculação dela colocaria em risco os direitos fundamentais à vida e à saúde dos brasileiros (BRASIL, 2020).
Por fim, observa-se que o mais interessante dessa decisão (julgamento liminar das ADPF’s 668 e 669) é que uma campanha publicitária que aparentemente seguiu os preceitos da legalidade em sentido estrito foi considerada ilegal/ilegítima (legalidade em sentido amplo) justamente por ir de encontro a diversos dispositivos constitucionais, evidenciando a clara vinculação existente entre os atos praticados pela Administração Pública e os preceitos constitucionais, consagrando assim mais uma vez – e de forma de incontestável- o princípio da juridicidade.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme demonstrado, o princípio da juridicidade (legalidade em sentido amplo), apesar de ter sido contemplado no Brasil a partir dos valores consagrados na CRFB de 1988 e positivado na Lei 9.784/1999, na prática ainda era bem pouco utilizado pela Administração Pública e pelo Poder Judiciário, que preferiam, geralmente, vincular-se somente à lei em sentido estrito.
No entanto, com as implicações decorrentes da Covid-19, os Administradores Públicos foram provocados a editar regramentos extremamente desafiadores sob o ponto de vista legal, fato que também provocou o Poder Judiciário a avaliar esses atos de forma diferente da que estava tradicionalmente acostumado a julgar, observando a legitimidade de tais atos à luz, sobretudo, da CRFB/88.
Conclui-se, dessa forma, que os desafios impostos pela Covid-19, no âmbito jurídico, serviram para acelerar o processo de efetivação do princípio da juridicidade tanto na Administração Pública como pelo Poder Judiciário, uma vez que durante período da pandemia há uma vasta produção de Atos Administrativos que têm a sua legitimidade confirmada ou atacada levando em consideração não só a lei, mas também todo o ordenamento jurídico, fato que consagra definitivamente o princípio da juridicidade no âmbito do Direito Administrativo brasileiro.
REFERÊNCIAS
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. 9ª ed., São Paulo: Saraiva Educação, 2020.
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm>. Acesso em: 03 de junho de 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. União e Rio Grande do Sul fazem acordo no STF para vacinação de profissionais da educação. Disponível em: <http://portal.stf.jus. br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=466818&ori=1>. Acesso em: 05 de junho de 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Plenário confirma liminar que impediu restrições na Lei de Acesso à Informação durante pandemia. Disponível em: <http://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=440141&tip=UN>. Acesso em 05 de junho de 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ministro suspende veiculação de campanha contra medidas de distanciamento social. Disponível em: <http://portal.stf.jus.br/ noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=440567&tip=UN>. Acesso em: 06 de junho de 2021.
BINENBOJM, Gustavo. DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO AO DEVER DE PROPORCIONALIDADE: UM NOVO PARADIGMA PARA O DIREITO ADMINISTRATIVO. Revista da EMERJ, v. 8, nº. 31, 2005. p.161. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/43855>. Acesso em: 04 de junho de 2021.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. Tomo Direito Administrativo e Constitucional, Edição 1, abril de 2017.p.02. Disponível em: <https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/86/edicao-1/principio-da-legalidade>. Acesso em: 04 de junho de 2021.
FERNANDEZ, Luiz Francisco. Princípio da juridicidade: o supraprincípio normativo no Direito Público. Revista de Direito Brasileira, ano 3, v. 6,2013. p.291. Disponível em: <https://www.indexlaw.org/index.php/rdb/article/view/2751>. Acesso em: 04 de junho de 2021.
JORNAL DA USP. Descoordenação política dificulta enfrentamento da pandemia no Brasil. Disponível em: <https://jornal.usp.br/ciencias/ descoordenacao-politica-dificulta-enfrentamento-da-pandemia-no-brasil/>. Acesso em: 04 de junho de 2021.
KNOPLOCK, Gustavo Mello. O PRINCÍPIO DA JURIDIDICADE. Disponível em: <http://gustavoknoplock.com.br/wp-content/uploads/o-principio-da-juridicidade.pdf>. Acesso em 02 de junho de 2021.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 23ª ed., São Paulo: Saraiva Educação, 2019.
NOHARA, Irene. Jurisprudência do STF sobre COVID-19. Brasil: 2020. Disponível em: <https://direitoadm.com.br/jurisprudencia-do-stf-sobre-covid-19/>. Acesso em: 06 de junho de 2021.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo, 7ª ed., São Paulo: Método, 2019.
SANAR SAÚDE. Linha do tempo do Coronavírus no Brasil. Disponível em: <https://www.sanarmed.com/linha-do-tempo-do-coronavirus-no-brasil>. Acesso em: 04 de junho de 2021.
[1] Pós-graduado em Direito Público (Legale), bacharel em Direito (UFF-RJ)
[2] Bacharel em Direito (UFF-RJ)
[3] Bacharel em Direito (UFF-RJ)
Enviado: Junho, 2021.
Aprovado: Julho, 2021.
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