SILVA, Laise Reis [1]
SILVA, Laise Reis. Políticas públicas habitacionais e as parcerias público-privadas como meio de execução. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 03, Ed. 08, Vol. 15, pp.05-24, Agosto de 2018. ISSN:2448-0959
RESUMO
Este artigo tem por objetivo apresentar os motivos pelos quais há necessidade de se implementar políticas de habitação, bem como se podem as parcerias público-privadas ser um meio de execução dessas políticas. A análise do conteúdo se fez essencial para explicar a ausência de habitação no Brasil, analisar as políticas até então realizadas e os conceitos e discussões acerca das parcerias público privadas, uma vez que, como resultado apresenta-se uma análise do projeto “Casa Paulista”, recentemente implementado na cidade de São Paulo, que está utilizando a parceria público-privada para execução obras de habitação popular nas áreas centrais da cidade.
Palavras-chave: moradia digna, políticas públicas, segregação social, parcerias público-privadas.
INTRODUÇÃO
Com a expansão dos empreendimentos imobiliários dos últimos anos realizados com incentivos do Estado, têm-se feito estudos relativos aos modos de como as políticas públicas de habitação vêm sendo implementadas. Embora famílias de baixa renda tenham adquirindo imóveis por meio de programas sociais, como por exemplo, o Minha Casa Minha Vida em que, a Caixa Econômica Federal anuncia 9,4 milhões de beneficiados (2015), questões como, os resultados das políticas na prática, são ainda óbice para o alcance dos princípios que norteiam a dignidade da pessoa humana.
O histórico das políticas públicas de habitação passa a ter destaque quando da elevação dos recursos na área de habitação de 2003 a 2008, potencializada através do Programa de Aceleração do Crescimento, criado no segundo governo de Lula.
Em 2009, uma crise econômica passa a afetar o país e o governo com o fito de estimular o setor da construção civil e consequente geração de empregos, cria o Programa “Minha Casa, Minha Vida”, com uma meta de produção de um milhão de unidades habitacionais (BONDUKI; CARDOSO, 2009). Estaria então esse modelo gestor de fato inovando a habitação no Brasil, após tantos anos de estagnação. No entanto, segue uma sequencia de indagações advindas desse dito avanço que diz respeito às imperfeições que porventura ocorreriam nessa nova cadeia produtiva, tais como, a qualidade do ambiente construído, a questão referente à sustentabilidade e se de fato o projeto cumpre o seu papel social.
As unidades habitacionais construídas até hoje, tendem a segregação social do espaço urbano, que Segundo Castellis (1977), a “tendência à organização do espeço urbano em zonas de forte homogeneidade social interna e de forte disparidade social entre elas, entendendo essa disparidade não somente em termos de diferença, mas de hierarquia”. Recentemente, medidas vêm sendo tomadas a fim de promover a moradia de forma estruturalmente eficaz, como por exemplo, o último acordo firmado entre o Estado de São Paulo e a empresa CANOPUS HOLDING S/A que é atualmente a responsável pela construção de 14.124 unidades habitacionais na área central da capital. Foi por meio de uma parceria público-privada que o projeto pôde sair do papel, mas fica a indagação, se este é de fato o melhor caminho, ou se o Estado está apenas se esquivando de sua real responsabilidade.
Este artigo, portanto, pretende analisar a relevância em se implementar políticas habitacionais em paralelo com o estudo das parcerias público-privadas como meio de execução de políticas públicas. O estudo da legalidade e a finalidade do recente projeto denominado “Casa Paulista”, da cidade de São Paulo, que se vale das parcerias público-privadas para sua consecução, é o caso apresentado como resultado da pesquisa. Para se chegar a esse objetivo, necessário se faz analisar os conceitos e discussões acerca das parcerias público-privadas, utilizadas como manejo estatal para práticas de políticas públicas.
HABITAÇÃO: OS MOTIVOS DA AUSÊNCIA E AS PRIMEIRAS POLÍTICAS
O investimento em políticas de habitação pelo Estado é uma tentativa de rebater os seus próprios equívocos do passado, mas que ainda insistem em impactar no presente. A evolução do espaço urbano tem íntima ligação com o a inserção do ideário capitalista nos países e o problema habitacional a ele também se alinha. A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 em seu artigo 6º, na tentativa de dirimir as consequências causadas pelo modelo capitalista implantado, inseriu a promoção de moradia digna a todos como direito fundamental e essencial ao ser humano. Foi por meio da Declaração Universal de Direitos Humanos (BRASIL, 1988) que o direito à moradia ganhou relevância, ao menos teoricamente, já que entra no rol dos direitos fundamentais, no entanto, aos governantes, concretizá-lo na prática, tornou-se um desafio.
Embora se reconheça o caráter essencial em promover serviços urbanos e moradia que de fato combata a pobreza no país, ainda persistem aglomerados urbanos sem qualquer estrutura física, com precariedades notáveis, principalmente entre as camadas mais baixas da população. A problemática tem um velho motivo já mencionado, qual seja, a inserção do sistema capitalista que culminou em uma segregação tanto social, quanto do próprio espaço urbano. A solução existe, mas está sendo desvendada, tornando-a de longo prazo. E como se deu tal motivo?
A história do espaço urbano não é recente, assim como a ausência de habitação e passa pela centralização dos meios de produção e se concretiza com a instauração do sistema capitalista, que ao mesmo tempo se utiliza desse espaço para proliferar. O solo urbano era o meio utilizado para circulação de capital, sendo apoderado por quem a este possuía e já isolava parcela da sociedade. Na visão de Proudhon (1887), os problemas habitacionais atingem as classes operárias há muito e são observadas antes mesmo do aparecimento do proletariado moderno. O autor analisa a ausência da habitação como sendo
“o agravamento particular que as más condições de habitação dos operários sofreram devido à repentina afluência da população às grandes cidades; é o aumento colossal dos alugueres, uma concentração ainda maior dos inquilinos em cada casa e, para alguns, a impossibilidade de em geral encontrar um alojamento” (1887, p. 10). Nota-se que a teoria burguesa capitalista impacta de forma negativa na habitação.
Já Engels (1987) se volta a uma analogia entre a desvalorização da força de trabalho dos operários e os problemas habitacionais, ensinando que a industrialização atraiu mão-de-obra operária e fez crescer as cidades. Os operários que ocupavam as áreas centrais foram aos poucos sendo expulsos dali; os antigos prédios centrais correspondentes às habitações operárias foram ao longo do tempo sendo demolidos e substituídos por outros edifícios mais modernos, armazéns, utilizados como repartição pública ou lojas e o resultado de tudo isso, foi a supervalorização daquelas áreas e a ida dos operários do centro para os arredores, já que as habitações centrais tornaram-se mais raras e caras. Estas não eram sequer encontradas, já que passaram a não interessar a indústria da construção por não oferecerem um bom campo de especulação.
Tudo isso se deu porque a nossa ordem social nos permite observar que num mesmo espaço cresceu uma massa trabalhadora, que fornecia mão-de-obra desvalorizada pelo capitalista, mas que dela necessitava para acúmulo próprio de capital, gerando uma relação explicitamente desigual. Assim, a terra passa a ter dupla utilidade, sendo vista tanto como condição de vida para força de trabalho como condição de produção de capital (HARVEY, 1998). Esse modelo toma para si a força do trabalho num ambiente em que só a acumulação de capital é relevante e natural; aos proletariados restaram as consequências, que até os dias atuais se arrastam, com menos vigor, mas se arrastam.
No Brasil, os problemas habitacionais destacam-se desde tempos remotos. Bonduki (1998) aponta que em São Paulo, as habitações precárias era há muito tempo observadas, mas só passaram a ser consideradas um problema pelas autoridades por volta de 1880, quando deram início as atividades urbanas voltadas ao setor cafeeiro, acarretando na expansão do mercado de trabalho que teve como consequência as péssimas condições de moradia dos trabalhadores, constituindo inclusive grave ameaça à saúde pública.
O risco à saúde pública e a piora das condições urbanas fez aumentar a taxa de ocupação de moradias. Os problemas habitacionais no final do século XIX chegam de forma simultânea aos primeiros registros de segregação do espaço urbano. Há registros de que até meados de 1870, quase não havia diferenças entre residências em toda cidade. O centro era tomado pelas residências tanto da classe média, quanto dos “mais abastados”, pelo comércio e oficinas. Bonduki (1998) explica que o fato de a cidade ainda não possuir na época grandes dimensões, a segregação espacial ainda não preocupava. O aparecimento de novas funções menos favorecidas no mercado, o acúmulo de capital de outro lado, bem como a consequente em divisão bairros operários e residenciais fazem nascer a segregação (BONDUKI, 1998). As elites empenhavam-se em construções modernas com base nos modelos europeus. As habitações populares, assim como já previsto por Proudhon, estavam longe das prioridades da época e aí se encontra o equívoco.
Imagina-se o final do século XIX voltado para o crescimento isonômico das cidades, provavelmente o cenário atual seria diferente. Ao contrário, enquanto na São Paulo da “segunda fundação” (DE PAULA, 1954), a elite desfrutava da ascensão da cidade, com edificações de influência européia, cafés, confeitarias, teatros, livrarias como no Rio de Janeiro e Paris, os operários viviam encobertos e esquecidos em seus alojamentos. Somente seriam lembrados se tornassem uma ameaça às condições sanitárias da cidade. Uma visão bastante elitista sobre os relatos de sanitaristas eram esboçados pela Comissão de Exame e Inspeção das Habitações Operações e Cortiços no Distrito de Santa Efigênia (MOTTA, 1984).
Diga-se de passagem, que além da ausência do Estado na resolução da questão habitacional da época, os trabalhadores, muitos deles imigrantes pobres, ainda sofriam preconceito e racismo pela situação em que vivam. Em um trecho destacado por Bonduki (1998, p. 26), higienistas relatavam que os “indivíduos que vivem na miséria e abrigados aos pares, em cubículos escuros e respirando gases mefíticos, que exalam de seus próprios corpos não asseados, perdem de uma vez os princípios da moral e atiram-se cegos ao crime e ao roubo […]”.Tão quão desagradável a leitura do trecho supracitado, o é a recomendação dada pelos próprios higienistas na época, que lançam um alerta radical ao poder público, qual seja, a necessidade de intervenção e criação de uma lei restritiva e a ruptura com as posturas liberais e com a privacidade do domicílio.
Qualquer possibilidade de aproximação com os operários a fim de solucionar de maneira humanizada os problemas advindos da segregação socioespacial era remota. Mas o caos das epidemias fez com que o Estado passasse a intervir nas consequencias do acúmulo de trabalhadores mal remunerados que ali se aglomeravam. As construções em larga escala, mas sem estrutura de saneamento de água e esgoto, passam a constituir uma ameaça à saúde pública, acarretando num inevitável “controle sanitário das habitações” (BONDUKI, 1998, p. 29).
O Estado tenta tomar o controle da produção e o consumo das habitações com a criação do Código Sanitário em 1894. No entanto, ainda relutava em regulamentar as condições de trabalho, duração da jornada, o trabalho do menor, dentre outros direitos também relevantes na melhora da condição de vida do proletariado (FAUSTO, 1977). Na Primeira República, entre 1889 e 1930, o Estado ainda se se limitava a “manter um aparato policial para controlar os trabalhadores e defender a instituições” (BONDUKI, 1998, p. 27). Situação esta observada até meados de 1919, ocasião em que o Parlamento homologa o Tratado de Versales que obrigada o Brasil a regulamentar as condições de trabalho.
Para se chegar às primeiras políticas de habitação para todos, o país em geral passou por um processo de evolução que perpassa os projetos atuais. A importância de se formular políticas públicas de iniciativa e fomento estatais voltadas para área de habitação foi sendo moldada e enxergada aos poucos pelos governantes. As leis de controle sanitário e de produção das habitações, que marcam uma primeira intervenção estatal de ordem social no final do século XIX, assim como o proletariado que ganha força com a Consolidação das Leis Trabalhistas e a Lei do inquilinato que demonstra um estado mais intervencionista e regulador do mercado imobiliário, ajudam a desenhar a relevância em se resolver o problema habitacional como se fossem peças de um quebra-cabeça.
Mas as políticas sociais no Brasil ganham mais destaque após o golpe de 64 (Royer, 2002), que marca uma nova fase de intervenção estatal, sendo o setor da habitação inaugurado pela criação do BNH/ SFH – Sistema Financeiro de Habitação. Os principais programas alternativos ou reformistas do BNH foram: Profilurb, criado em 1975; Promorar, em 1979; e João-de-Barro, em 1984. Contudo, para Royer (2002, p. 8)
“por trás da face de moderna empresa pública, tanto sua estrutura institucional como o desenvolvimento de seus projetos deixam transparecer as marcas do processo de formação, em especial a filiação da política da Companhia ao modelo SFH/BNH do pós-64 e uma controversa concepção de provisão pública de habitação”.
Para Bollafi (1972), os objetivos do BNH desviavam-se em favor dos aspectos financeiros em detrimento dos projetos sociais, contradizendo o seu propósito no discurso. Para Bollafi (1972) na transmissão de todas a suas funções para a iniciativa privada, o BNH transmite também os recursos do FGTS, fazendo girar o mecanismo de acumulação do setor privado, deixando de elevar o nível de vida das populações urbanas. Ainda para o autor “[…] tudo indica […] que o problema da habitação […] apesar dos fartos recursos que supostamente foram destinados para a solução, não passou de um artifício político formulado para enfrentar um problema econômico conjuntural” (BOLLAFI, 1975, p. 53-54).
Seis anos após a criação do BNH, registrou-se um aumento do déficit habitacional em 76%, sendo tão contraditório que não havia mais possibilidades de prosperar. Para Botega (2007, p. 68) o SFH/BNH “era na verdade um eficaz agente de dinamização da economia nacional desempenhando um importante papel junto ao capital imobiliário nacional”, mas fugiu do seu objetivo principal, ao menos no que pregava, “de ser o indutor das políticas habitacionais para superação do déficit de moradia”. O Programa Nacional de Habitação do período de FHC, em documento oficial, considera SFH regressivo por beneficiar as camadas de renda média e alta da população e insuficiente por produzir apenas 5,6 milhões do total de 31,6 de novas moradias.
Já na Nova República, a opção do governo em enfatizar os aspectos financeiros do setor habitação (PIZZA, 1989). No período em questão os “órgãos econômicos e financeiros do governo passaram a formular e gerir as políticas para a área, e as atribuições do BNH foram divididas entre CEF, Banco Central do Brasil e Conselho Monetário Nacional, o que resultou, na prática, em um reforço da dimensão financeira” (ROYER, 2002, p.29).
Destacam-se nesse período projetos como PAIH – Plano de Ação Imediata para Habitação, Produrb-Habitação de urbanização de áreas de regularização fundiária, COHABs- Companhia de habitação popular, que reuniu os programas de agentes promotores como e cooperativas (PROHAP) e o chamado Empresário Popular (PEP) (NAHAS). Mas a criação do PAIH – Plano de Ação Imediata para Habitação, demonstra estar marcada “pela subordinação institucional da habitação como questão de assistência social e pela centralização do financiamento na CEF, que as propaladas reformas progressistas do começo da Nova República tinham sido um fracasso” (ROYER, 2002, p. 30).
As utilizações dos recursos do FGTS também marcam o governo Collor. Estima-se que se 95% do investimento em habitação popular nos anos de 1990 e 1991 foram realizados por meio do FGTS, mas a prática de liberação de verbas e as contratações acabaram sendo objeto de investigação em uma CPMI que destinou-se a apuração de irregularidades, o que de fato restou comprovado, ao constatar-se que o grande volume de contratações comprometeram o orçamento dos próximos anos. Essas contratações de objetivos públicos, ficaram conhecidas como “empreendimentos-problema” (ROYER, 2002).
A transparência na gestão pública ganha espaço no governo de Itamar Franco, que criou o Ministério do Bem-Estar Social e os conselhos comunitários. Neste período destacam-se projetos como Habitar-Brasil, voltado para grande e médias cidades e o único financiado com Orçamento geral da União e o Morar-Município, voltado para pequenas cidades (ROYER, 2002). Outros projetos semelhantes foram sendo implementados nos governos seguintes, com denominações e abrangência diferentes. O governo FHC deu continuidade aos programas do período de Itamar. No entanto, salienta-se que
“os programas para o setor público Habitar-Brasil e Pró-Moradia foram os que tiveram menor número de contratações. Algumas das causas para esse mau desempenho podem ser atribuídas à baixa capacidade de pagamento do setor público e à falta de capacitação de Estados e municípios. A principal delas, no entanto, foi o contingenciamento do setor público, que já se manifestava como conseqüência da política econômica do governo” (ROYER, 2002, p. 32).
Os projetos “Minha Casa, Minha Vida” financiados pela CEF, em suas duas versões, nos governos Lula e Dilma incorporam as camadas com baixa renda na construção de moradias. A criação do Ministério das Cidades “mantém uma secretaria orientada para a produção de moradias de interesse social, a constituição de fundos de financiamento que ampliaram os recursos para a área”, bem como a “formação de conselhos que incluem vários segmentos sociais, o aperfeiçoamento de regras de execução e controle de obras” (LOUREIRO, MACÁRIO, GUERRA, 2013, p. 30), tornam os governos mais comprometidos com as demandas sociais.
Por fim, em âmbito federal, estas foram as propostas e os projetos com maior relevância. Atualmente se discute a inserção do setor privado no auxílio de políticas voltadas para área de habitação. As Parcerias Público-Privadas, por meio da Lei 11.079/2004, também têm sido utilizadas como auxílio ao Estado na promoção de políticas sociais. A primeira PPP habitacional foi elaborada para ser implementada na capital do Estado de São Paulo e sua viabilidade, bem como a sua finalidade serão discutidos em tópico específico.
DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
A Reforma na Administração Pública datada na década de 90 trouxe muitas transformações, sobretudo nas funções exercidas pelo Estado, que passa a dividir com o setor privado aquelas atividades dita não exclusivas de Estado. A passagem do modelo burocrático para o modelo gerencial, ao menos na teoria, implicava na formação de um aparelho estatal mais eficiente e forte, com vistas a reforçar o instituto da descentralização da estrutura organizacional já consagrada pela CRFB/1988.
A Reforma do aparelho do Estado pautou-se na seguinte estrutura: dentre as tarefas exclusivas de Estado, seriam centralizadas aquelas voltadas à formulação e controle das políticas públicas e da lei, executadas por sua vez pelas secretarias ou departamentos do Estado e, descentralizadas as tarefas de execução, realizadas por agências executivas e agências reguladoras autônomas; as demais atividades seriam contratadas com terceiros; os serviços sociais e científicos seriam contratadas com organizações públicas não-estatais de serviço, as ‘organizações sociais’, enquanto que as demais poderiam ser contratadas com empresas privadas (BRESSER, 1998). Ao estudo em questão interessam as atividades contratadas com o setor privado e o meio pelo qual as contratações são realizadas, ou seja, pela parceria público-privada.
Mas antes disso, Aragão (2005) identifica a necessidade do Estado em utilizar o setor privado como meio para implementar suas políticas já nas décadas de 80 e 90, quando se viu sem capacidade financeira para tanto. Os chamados “serviços públicos econômicos” passaram a ser delegados à iniciativa privada num período de desestatização. Na década de 90, com o Estado em meio a uma crise fiscal sujeito a dívidas significativas, até mesmo as atividades essenciais se viram prejudicadas. O impasse entre a urgência de crescimento do país frente a incapacidade financeira, fez surgir a ideia de que o Estado sozinho não poderia arcar com todo investimento.
Ainda em Aragão (2005, p. 2)
“as parcerias público-privadas surgem como uma tentativa de Estado e iniciativa privada dividirem os custos com a implantação de infra-estruturas, já que nenhum deles teria condições de com elas arcar individualmente: o Estado por não ter condições financeiras, e a iniciativa privada porque a tarifa seria insuficiente (ou em alguns casos até inexistente) para cobrir todos os seus custos e a legítima margem de lucro do negócio”.
A CRFB/1988 em seu artigo 175 dispõe sobre as normas gerais de concessões e permissões de serviços públicos, permitindo que cada ente governamental legisle sobre o assunto concorrentemente, sendo, portanto, obrigatório aos entes federativos seguirem as normas gerais da CRFB/1988 e não as normas porventura estabelecidas do âmbito federal para o estadual ou municipal.
Embora a necessidade do Estado em dividir suas tarefas com setor privado ensejasse emergência, a discussão acerca das parcerias público-privadas só foi ser normatizada após a promulgação da Emenda 19/98 que marca os principais aspectos da Reforma Política liderada por Bresser Pereira. Em âmbito federal destaca-se a Lei 11.079/2004, que aborda um conceito restrito de parcerias público-privadas. Assim sendo, de acordo com o artigo 2º da citada lei, o instituto é “o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa”. Em uma análise mais pormenorizada, a parceria público-privada seria a soma de esforços do Estado com o setor privado para consecução de objetivos estritamente públicos (ARAGÃO, 2005). Ainda, é considerada pela melhor doutrina como “um contrato administrativo de concessão, onde se tem por objeto a execução de um serviço público, sendo procedido ou não de obra pública”. (DI PIETRO, 2005, p. 161).
Salienta-se que a norma brasileira adota uma subdivisão das PPP’s em dois tipos de contratos: o patrocinado e o administrativo, sendo, portanto, tratado de maneira específica e direta, diferenciando-a da expressão europeia, que se traduz de forma mais ampla e subjetiva por se ater ao sentido cooperador da expressão.
As concessões patrocinadas são trazidas pela Lei 11.079/2004 como sendo “de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado”. A norma imposta garante dois meios de ressarcimento ao parceiro privado, pelos fatores tarifários e contraprestacionais dos usuários e do poder Público respectivamente.
Em outras palavras, concessão patrocinada é a modalidade de parceria público-privada em que as tarifas cobradas dos usuários não são satisfatórias para compensar os investimentos realizados pelo parceiro privado. Sendo assim, na concessão patrocinada, o poder público, em adição às tarifas cobradas dos usuários, complementa a remuneração do parceiro privado por meio de aportes regulares de recursos orçamentários (contraprestações do poder público).
Aragão (2005) adiciona que a diferença das concessões patrocinadas para as concessões comuns está na amortização dos investimentos privados, que nestas últimas se dá em sua integralidade mediante tarifas pagas pelos usuários. Outro ponto a ser destacado pelo autor relaciona-se ao objeto das concessões patrocinadas, pelos quais,
“é, por excelência, os serviços públicos econômicos, atividades econômicas lato sensu titularizadas com exclusividade pelo Estado, suscetíveis de exploração pela iniciativa privada apenas mediante delegação, já que passíveis de exploração mediante pagamento de tarifas pelos usuários, ainda que o valor pago não seja suficiente para financiar todos os investimentos do concessionário” (2005, p. 7).
Já as concessões administrativas interessam ao presente estudo, eis que foi deste instituto que o Estado de São Paulo se valeu para firmar contrato com empresa privada para construção de 20.000 unidades habitacionais nas áreas centrais da capital. Nesta espécie de concessão não há tarifas a serem pagas pelo usuário, já que este coincide com o próprio Estado.
A modalidade em questão é tratada no § 2º do art. 2º da Lei 11.079/04 como sendo “o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens”. Para Aragão “são contratos em que a cobrança de tarifas é inviável econômica ou socialmente, de acordo com decisão política a ser discricionária e fundamentadamente tomada pelo Estado, ou até mesmo juridicamente vedada”, isso porque, serviços públicos como saúde e educação não podem ser cobrados. Aqui a figura do Poder Público é tanto o agente financiador como o usuário direto ou indireto do serviço que é prestado pelo setor privado. Aí está a distinção desta modalidade para a modalidade patrocinada em que “a própria Administração pública é usuária direta ou indireta do serviço prestado, a par, portanto, de integrar, como parceria pública, a própria relação jurídica com o parceiro privado” (PESTANA, 2005).
Desta forma, não é possível ou conveniente a cobrança de tarifas dos usuários de tais serviços. Nesse caso, a remuneração do parceiro privado é integralmente proveniente de aportes regulares de recursos orçamentários do poder público com quem o parceiro privado tenha celebrado o contrato de concessão. Um exemplo fornecido por Pestana (2005) é o dos presídios, em que o ente privado fica encarregado do projeto e obra, para que ao final o Poder Público abrigue os presidiários em benefício de toda uma coletividade. Da mesma maneira ocorre com o projeto paulista de habitação popular nas áreas centrais da capital, em que, o ente privado contratado pelo governo de Estado ficará responsável pelo projeto de implementação da política que ao final será entregue às famílias cadastradas no programa conforme normas expressas em editais públicos, em prol de toda uma coletividade.
As atividades administrativas advindas dos contratos firmados administrativamente são bem mais amplas que os firmados por meio de patrocínio público. Assim, Aragão 2005, p. 12) enumera as atividades que podem ser objeto da espécie administrativa de concessão:
“(1) serviços públicos econômicos em relação aos quais o Estado decida não cobrar tarifa alguma dos usuários; (2) serviços públicos sociais, como a educação, a saúde e a cultura e o lazer em geral, que também podem ser prestados livremente pela iniciativa privada; (3) atividades preparatórias ou de apoio ao exercício do poder de polícia, que, em si, é indelegável à iniciativa privada, nos termos aliás também expressamente estabelecidos no art. 4º, III, da Lei nº 11.079/04. (4) Atividades internas da Administração Pública, em que o próprio Estado, aí incluindo os seus servidores, é o único beneficiário do serviço.”
Embora no Brasil seja utilizada a subdivisão supracitada, a expressão público-privada tem influência europeia e foi constituído primeiro nos países do Reino Unido e na França. Outros países europeus, como Portugal, também concedem às parcerias público-privadas um conceito de cooperação entre o Estado e as entidades privadas. Para Di Pietro (2005, p. 158) o legislador brasileiro “baixa normas sob inspiração do direito estrangeiro, seja do sistema dacommon law (já que a parceria público-privada teve origem no direito inglês), seja no direito comunitário europeu, onde o instituto vem sendo também adotado, sem que haja um modelo único de parcerias”.
Assim, a legislação é defendida como um instrumento inovador de prestação do serviço público. Essa nova relação jurídica em que se publiciza o que é privado e particulariza o que é público, tende a beneficiar a coletividade por antecipar a prestação dos serviços públicos que o Estado, por crônicas dificuldades financeiras, postergaria ou suprimiria se o fizesse sozinho (PESTANA, 2006). A visão otimista, por ora demonstra um equilíbrio e satisfação doutrinária, ao menos no tocante à legislação federal. A participação popular, por meio de audiência pública, para fins de maior controle social, são indispensáveis em qualquer manejo do Poder Público para fins de compras públicas, aqui abrangendo todos os contratos que envolvam verbas públicas e financiamento por parte do Estado, principalmente quando se tratar de contratos celebrados com particulares para fins de obras públicas com finalidade de interesse social. O que cercam as parcerias público-privadas de incertezas são justamente as formas de participação e fiscalização por parte da sociedade antes que contratos sejam firmados entre o Poder Público e o particular, bem como, as legislações elaboradas nos níveis estaduais e municipais que por vezes afetam os princípios gerais constitucionalmente garantidos. Tais fatores serão discutidos em tópico específico. No momento, passa-se ao estudo das modalidades de parcerias público-privadas.
PROJETO “CASA PAULISTA”: LEGALIDADE DA PPP E FINALIDADE
A cidade de São Paulo está prestes a receber um empreendimento habitacional com vistas a preencher a área central com moradias ditas populares, voltadas para pessoas com rendas de até 10 salários mínimos vigentes, sendo que a distribuição das unidades se dará conforme a renda familiar. O projeto é uma parceria do setor público com a iniciativa privada, cujo objeto é a concessão administrativa destinada à implantação de habitações de interesse social, habitação de mercado popular e infraestrutura na região central da cidade de São Paulo e a prestação de serviços de desenvolvimento de trabalho social de pré e pós ocupação, de gestão condominial e gestão de carteira de mutuários (BRASIL).
Pela Secretaria de Habitação do Estado de São Paulo (2015), o projeto tende a ampliação da oferta de habitação social e intervenção em favelas, cortiços e áreas degradadas ou de risco, nas regiões metropolitanas. A “Casa Paulista”, título do projeto, estabelece as primeiras parcerias público-privadas na área habitacional, inicialmente destinadas à construção de habitações no centro expandido da cidade de São Paulo, que conta também com a participação da Prefeitura.
Incialmente, o projeto foi desenvolvido em 2011, prevendo como meta a construção de 50.000 unidades habitacionais nas regiões metropolitanas de São Paulo, sendo, habitação na região central da cidade de São Paulo, provimento de moradias para a erradicação de áreas de risco e habitação para o desenvolvimento sustentável do Litoral Paulista, os focos prioritários de atuação, conforme consta da proposta preliminar contida no primeiro edital de chamamento público (SÃO PAULO,2011). No entanto, sofreu alguns percalços para ser finalizado e homologado o edital de licitação, principalmente por ter envolvido a inviabilidade nas desapropriações das áreas centrais.
As discussões acerca da legalidade do projeto giram em torno da ausência de participação popular e audiências públicas, vista como necessárias diante da lei de licitações e do decreto estadual nº 59.273/2013, que previa a desapropriação de 950 imóveis centrais para implantação do projeto. A falta de participação popular no processo licitatório foi inclusive motivo da suspensão do projeto pelo Tribunal de Justiça de São Paulo e o citado decreto revogado pelo decreto 59.853/2013.
A crítica, pertinente ao presente artigo, se relaciona aos ditames e princípios que envolvem as contratações por meio de parcerias público-privadas e focaliza-se na ausência de transparência dos atos públicos, motivados pela não participação da sociedade no trâmite licitatório, uma vez que, no caso do projeto paulista, a desapropriação dos prédios centrais ensejava a participação e aprovação da população envolvida. Neste sentido, há previsão legal para aplicação da recomendação, trata-se do artigo 39 da Lei 8666/93, cuja imprescindibilidade recai sobre a realização de audiências públicas para contratações de grande vulto. Para Oliveira (2012, 12) as “consultas e audiências públicas representam uma tendência do Direito Administrativo moderno, fortemente marcado pela democratização da administração pública por meio da participação do cidadão na formação da decisão do agente público e o consequente reforço de sua legitimidade”.
Assim, as consultas públicas quando realizada PPP deve observar, ao menos, as seguintes regras:
“a) ampla divulgação da consulta para possibilitar a participação do maior número de cidadãos, mediante publicação na imprensa oficial, em jornais de grande circulação e por meio eletrônico, que deverá informar a justificativa para a contratação, a identificação do objeto, o prazo de duração do contrato e seu valor estimado; b) fixação de prazo razoável para apresentação das manifestações (prazo mínimo de 30 dias para recebimento de sugestões, cujo termo dar-se-á pelo menos sete dias antes da data prevista para a publicação do edital); c) dever de apresentação, pelo poder concedente, de resposta fundamentada, que poderá ser comum a todas as alegações substancialmente iguais; d) publicação do resultado da consulta” (OLIVEIRA, 2012, p. 15 )
A promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo da capital de São Paulo teve deferida a liminar de suspensão do projeto “Casa Paulista” em agosto de 2013, com base na ausência de
“efetivação da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano relacionado à Parceria Público-Privada para concessão administrativa na área central da cidade de São Paulo para fins de plano habitacional”. (BRASIL, 2013)
O Estado de São Paulo seguiu interpondo recursos e teve liberado o projeto em outubro do mesmo ano. Conforme já mencionado, o decreto 59.273/2013 que previa a desapropriação de 950 imóveis na área central de São Paulo foi revogado a pedido dos próprios moradores, que segundo Rolnik (2013), não foram consultados sobre o empreendimento, configurando a ausência de participação popular. Além disso, a inviabilidade naquele momento, também recaía sobre o fato de que dos 950 imóveis listados, somente 85 estavam desocupados, 55 eram terrenos e 47 não foi possível identificar o seu uso. Dentre os imóveis listados estavam vários prédios de apartamentos e dois prédios comerciais, 5 escolas, uma igreja Católica centenária, 3 igrejas Evangélicas, 3 centros de reciclagem, todos operavam ativamente.
Ora, a política habitacional hoje deve pautar-se na diminuição das desigualdades sociais de maneira equilibrada, sem prejuízo ao direito de propriedade e com base na ascensão da classe operária, conforme preceitua Engels (1987) em parte, já que o autor defende a extinção da propriedade privada como solução à crise habitacional. A finalidade do projeto em questão, por sua vez, também fora objeto de discussão, tendo em vista a inclusão das faixas de renda médias, já atendidas em outros empreendimentos imobiliários.
Para demonstrar como se dá a previsão de distribuição das unidades, segue-se o parâmetro do primeiro chamamento público de 2011, quando o salário mínimo era R$622,00. Assim, a Faixa RF1 foi determinada entre R$ 622,00 até R$ 1.244,00; a Faixa RF2 – entre R$ 1.244,01 até R$ 1.866,00; a Faixa RF3 – entre R$ 1.866,01 até R$2.488,00; a Faixa RF4 – entre R$ 2.488,01 até R$ 3.110,00 e a Faixa RF5 – entre R$ 3.110,01 até R$6.220,00, ou seja, cada categoria compreende 2 salários. O edital de concorrência pública, disponível no site da Secretaria de Habitação do Estado de São Paulo, homologado e adjudicado no ano de 2015, garante um número de unidades muito semelhantes à cada categoria de faixa de renda, desta forma descritos:
“LOTE 1: 7.076 (sete mil e setenta e seis) unidades habitacionais, distribuídas por faixas de renda familiar da forma como segue: a) 1.068 (mil e sessenta e oito) unidades para a faixa de renda RF1; b) 1.046 (mil e quarenta e seis) unidades para a faixa de renda RF2; c) 1.101 (mil e cento e uma) unidades para a faixa de renda RF3; d) 1.104 (mil e cento e quatro) unidades para a faixa de renda RF4; e) 1.276 (mil e, duzentos e setenta e seis) unidades para as faixas de renda RF5; e f) 1.481 (mil e quatrocentos e oitenta e uma) unidades para as faixas de renda RF6.
LOTE 2: 6.911 (seis mil, novecentos e onze) unidades habitacionais, distribuídas por faixas de renda familiar da forma como segue: 1.159 (mil cento e cinquenta e nove) unidades para a faixa de renda RF1; 1.184 (mil cento e oitenta e quatro) unidades para a faixa de renda RF2; 3. 978 (novecentos e setenta e oito) unidades para a faixa de renda RF3; 976 (novecentos e setenta e seis) unidades para a faixa de renda RF4; 993 (novecentos e noventa e três) unidades para as faixas de renda RF5; e 1.620 (mil seiscentos e vinte) unidades para as faixas de renda RF6.
LOTE 3: 6.234 (seis mil, duzentos e trinta e quatro) unidades habitacionais, distribuídas por renda familiar da forma como segue: 1.034 (mil e trinta e quatro) unidades para a faixa de renda RF1; 1.069 (mil e sessenta e nove) unidades para a faixa de renda RF2; 895 (oitocentos e noventa e cinco) unidades para a faixa de renda RF3; 894 (oitocentos e noventa e quatro) unidades para a faixa de renda RF4; 890 (oitocentos e noventa) unidades para as faixas de renda RF5; e 1.453 (mil, quatrocentos e cinquenta e três) unidades para as faixas de renda RF6”. (SÃO PAULO, 2015)
Nota-se que a distribuição das unidades aumenta conforme também aumentam as faixas salariais, o que também é objeto de diversas discussões. Beatriz Kara (2013) discorre que tem ocorrido uma “deturpação no uso das ZEIS-3 (Zonas Especiais de Interesse Social), estimulada pelos órgãos de financiamento e tolerada pelo município, pois as empresas têm feito exclusivamente as unidades para classe média”. Estaria então a iniciativa privada não considerando “rentável atender aos mais pobres”, sendo que “o papel do poder publico é exatamente colocar recursos e subsídios para atender prioritariamente essa população, que é a que mais necessita de apoio para viver no centro em condições dignas, ou seja, escapar dos cortiços ou da situação de ruas”. Seria esta uma tentativa do Estado de dirimir um equívoco cometendo outro, ou ainda, deixar de fato a melhora do espaço urbano, para renovar a exclusão social.
Embora tenha sido criado em meio a duras críticas e intervenções populares, por processo moroso e duvidoso, o projeto há pouco foi finalizado em parte, ao menos no que tange ao processo licitatório do lote 1. Conforme consta do despacho n. 21 de 2014 da Secretaria de Habitação de São Paulo, o supracitado Lote 1 foi concedido à empresa CANOPUS HOLDING S/A para fins de celebrar Parceria Público Privada na forma de concessão administrativa destinada à implantação de 14.124 Habitações de Interesse Social e Habitações de Mercado Popular na região central da Cidade de São Paulo e a prestação de serviços de desenvolvimento de Trabalho Técnico Social de Pré e Pós Ocupação, de Apoio à Gestão Condominial e gestão de carteira de mutuários e manutenção predial, da forma prevista no edital (SÃO PAULO, 2014).
Por fim, esta é uma primeira experiência e outras certamente virão e merecem mais atenção aos respaldos legais e constitucionais. Segui-los, é promover à sociedade a correta assistência, sem brechas de irregularidades que só fazem aumentar a sua incredulidade em relação ao Poder Público. A parceria público-privada pode sim ser uma nova forma de auxílio de implementação de políticas sociais, mas deve ser tratada à risca, conforme os princípios e mandamentos legais que a envolve, para que não se torne mais um objeto de segregação em qualquer área social.
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[1] Mestranda no Programa de Pós-graduação em Gestão Pública e Sociedade pela Universidade Federal de Alfenas – UNIFAL/MG
