ARTIGO ORIGINAL
TEIXEIRA, Carolina Lima [1]
TEIXEIRA, Carolina Lima. A eficácia da administração pública através dos contratos de gestão. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 06, Ed. 04, Vol. 04, pp. 83-95. Abril. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/contratos-de-gestao
RESUMO
A temática desenvolvida ao longo do trabalho diz respeito à celebração dos contratos de gestão firmados pelo Poder Público. Considerando que a satisfação do bem comum constitui o principal objetivo da Administração Pública, a fim de melhor prestá-la, eventualmente, essa se vale do instrumento denominado contratos de gestão. Os contratos de gestão surgem em um momento em que a Administração Pública rompe com o modelo burocrático até então adotado e passa a empregar o modelo gerencial. Ao longo do trabalho, através de considerável pesquisa bibliográfica, será demonstrada a importância da adoção dessa ferramenta denominada contratos de gestão e de que forma ela contribuir para que a administração pública desempenhe de forma mais eficiente sua finalidade primordial, qual seja, a prestação de um serviço público de qualidade.
Palavras-chave: contratos de gestão, administração pública, eficiência.
1. INTRODUÇÃO
A administração pública pode ser entendida como o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado que tem como principal função a satisfação dos interesses dos administrados, tais como, saúde, segurança, cultura, lazer, moradia, entre outros.
A administração pública presta sua função através dos chamados atos de império que são aqueles nos quais a administração pública decide e emprega o poder coercitivo em relação aos administrados, ou seja, tem o poder de gerir os interesses da coletividade através de serviços público.
Nesse cenário, é primordial a adoção de uma gestão pública eficiente, ou seja, se faz necessária a aplicação de métodos e de práticas que possibilitem a organização e otimização dos resultados pretendidos pela administração pública.
Em um cenário de intermináveis demandas sociais e recursos cada vez mais escassos, têm destaque os instrumentos que possibilitam modernização, agilidade e dinamismo no desempenho da atividade administrativa, e, assim, ganha espaço a figura dos contratos de gestão que podem ser compreendidos como instrumentos de contratualização entre Poder Público e entidades da administração indireta e organizações sociais com o objetivo de aumentar a eficiência administrativa.
Os contratos de gestão ainda são relativamente novos em nosso ordenamento jurídico, uma vez que foram inseridos no contexto da reforma administrativa ocorridos na década de 90, na qual se deu o abandono do antigo e ultrapassado modelo burocrático para se adotar um conceito moderno de administração pública trazido pelo gerencialismo.
2. DESENVOLVIMENTO
2.1 FORMAÇÃO DOS CONTRATOS DE GESTÃO
Contratos de gestão, como a própria nomenclatura esclarece, consistem em um vínculo jurídico estabelecido entre o Poder Público e a administração indireta ou entidades privadas.
Os contratos de gestão constituem uma ferramenta relativamente nova em nosso ordenamento jurídico. O referido instrumento não constava no texto original da Constituição Federal, tendo sido acrescentado só dez anos depois, em 1998, através da emenda constitucional número 19. Dessa forma, encontra-se atualmente previsto no artigo 37, §8º da Constituição Federal de 1998, conforme artigo colecionado:
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I – o prazo de duração do contrato
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III – a remuneração do pessoal. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1998, grifo nosso)
Apesar do texto constitucional elencar a administração direta como possível figura do polo da relação, a expressiva doutrina já se manifestou no sentido de não ser possível esse cenário.
A razão do impedimento encontra respaldo no fato de a administração direta ser formada por órgãos que são em realidade verdadeiros centros de competência, não possuindo, assim, personalidade jurídica, não sendo, portanto, dotados de vontade própria.
Sobre o tema, leciona Mello (2019):
Juridicamente inexequível um contrato entre órgãos, pois estes são apensas repartições internas de competência do próprio Estado. Só pode contratar quem seja sujeito de direitos e obrigações, vale dizer: pessoa. Portanto, nem o Estado pode contratar com seus órgãos, nem eles entre si, que isto seria um contrato consigo mesmo – se eu pudesse formular suposição tão desatinada. (MELLO, 2019, p. 209)
Se por um lado a doutrina sustenta a impossibilidade de a administração direta figurar no polo da relação contratual, por outro, é pacífico o entendimento de que a administração indireta – formado por autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia – está autorizada a firmar esses contratos, bem como as organizações sociais.
Nesse sentido, ensina Di Pietro (2015):
Quando celebrado com entidades da Administração Indireta, tem por objetivo ampliar a sua autonomia; porém, quando celebrado com organizações sociais, restringe a sua autonomia, pois, embora entidades privadas, terão que sujeitar-se a exigências contidas no contrato de gestão. (DI PIETRO, 2014, p. 284)
A altura afirma que as organizações sociais podem ser entendidas como entidades privadas, ou seja, pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que não fazem parte da administração pública, mas que pela atividade que desempenham são consideradas de interesse social e de relevante utilidade pública o que justifica a viabilidade da celebração de contratos de gestão com o Poder Público a fim de exercer serviço público.
Geralmente, esses contratos destinam-se à cultura, ao meio ambiente, ao ensino, à pesquisa ou ao desenvolvimento tecnológico.
2.2 A REFORMA ADMINISTRATIVA E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Entre os anos de 1995 e 1998, foi realizada no Brasil uma profunda reforma administrativa. O principal escopo da reforma era a implementação de um novo modelo administrativo que substituiria o modelo até então adotado, chamado de burocrático. A reforma pretendia também reduzir os gastos púbicos e aumentar a eficiência dos serviços públicos.
Carvalho (2019) ensina que a presteza e o bom desempenho funcional são características da atividade administrativa eficiente, buscando por melhores resultados com o mínimo desperdício, visando a satisfação dos interesses sociais. Assim, o autor afirma:
Tradicionalmente, tratava-se de avença firmada entre entidades públicas, com a intenção de conferir maior eficiência na execução das atividades, não sendo possível a assinatura com pessoas privadas. Com a Reforma Administrativa ocorrida, no Brasil, a partir de 1995, culminou com a edição da Emenda Constitucional n. 19/98, os contratos de gestão passaram a ter ampla previsão legal e constitucional, abarcando, sob o mesmo título jurídico, várias espécies de ajustes, de natureza jurídicas diversas. (CARVALHO, 2019, p. 68-69)
Conforme mencionado pelo autor, o foco principal era o aumento da eficiência na prestação da atividade administrativa. Dessa forma, passaram a ser empregadas táticas de administração gerencial. Tal modelo foi introduzido em nosso ordenamento jurídico através de emendas constitucionais e através de normas infraconstitucionais.
Para Di Pietro (2015):
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições; para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público. (DI PIETRO, 2015, p. 48)
Nesse contexto de tornar a administração mais ágil e rápida, restou inserido no texto constitucional mais um princípio constitucional. Ao lado do princípio da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade, a partir da Emenda Constitucional número 19/1998 passou a figurar também o princípio da eficiência.
Nesse sentido, alude Carvalho (2019):
Segue o autor: o contrato de gestão deve ser celebrado em observância aos princípios constitucionais da publicidade, economicidade, legalidade, moralidade e impessoalidade e discriminará o programa de trabalho proposto pela organização, as metas que deverão se atingidas na execução de suas atividades, incluindo os prazos e critérios a serem utilizados para avaliação do desempenho da entidade. A legislação ainda determina que o contrato estipule os limites e critérios de despensa a ser feita com remuneração e vantagens pagas aos dirigentes da entidade, bem como os salários dos empregados a elas vinculados. A intenção é evitar que se trate de entidade vidando o lucro, de forma disfarçada. (CARVALHO, 2019, p. 564)
Isso não significa que antes disso o princípio da eficiência poderia ser afastado, ocorre que, agora, com sua menção expressa, ele passa a ser amplamente adotado e ter força jurídica de norma constitucional. Segundo esse princípio, o administrador público deve pautar suas atitudes visando um melhor resultado com o menor custo possível.
Sobre o tema, Fernandes (2012) postula que o princípio da eficiência, antes mesmo de constar na Ementa constitucional nº 19, já fazia parte das leis infraconstitucionais, tais como: Decreto Lei nº 200/67 em seus artigos 13 e 25, inciso V; Lei de Concessões e Permissões nº 8987/95, artigos 6º, §1º e 7º, inciso I; Código de Defesa do Consumidor, Lei nº 8078/90, artigos 4º, inciso VII, artigo 6º, inciso X e artigo 22, caput.
A atividade estatal visa o bem comum, assim, o Estado, por meio de seus órgãos e instituições, busca prestar um serviço público efetivo e é nesse cenário que os contratos de gestão são incluídos.
Segundo Fernandes (2012), os serviços públicos prestados devem ter desempenho rápido e satisfatório a fim de atender as demandas sociais. Caso não ocorra, a administração pública tem total responsabilidade indenizatória porventura de atraso ou demora a atender um pedido que exija sua presença.
Sobre o tema, menciona Nunes (2013)
A EC nº19/98, chamada Reforma Administrativa, suportada pela ideologia da “nova gestão”, buscou implantar no Brasil, a administração gerencial. O espírito dessa emenda constitucional está intimamente ligado ao contexto de seu surgimento, à pretensão de instalar a administração gerencial, mais eficiente, objetivando reduzir gastos e moralizar o serviço público. Tais ideias traduziram-se, essencialmente, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. (NUNES, 2013, informação online)
Nessa conjuntura, os contratos de gestão representam essa nova fase da administração pública.
2.3 ESPECIFICAÇÕES DOS CONTRATOS DE GESTÃO
Conforme já mencionado, contratos de gestão são instrumentos dos quais se vale o Poder Público para alcançar melhores resultados conferindo autonomia aos entes administrados.
Através dos contratos de gestão, metas e prazos são estabelecidos e devem ser observados pela instituição que assume esse compromisso, além disso, outro mecanismo que auxilia na busca da eficiência são os indicadores, que possibilitam avaliar o real desempenho da instituição na realização do seu fim.
Sobre o tema, esclarece Di Pietro (2015):
O contrato de gestão foi idealizado no direito francês como meio de controle administrativo ou tutela sobre as suas empresas estatais. Mas, antes disso, o contrato de gestão já era utilizado como meio de vincular a programas governamentais determinadas empresas privadas que recebiam algum tipo de auxílio por parte do Estado. Mais recentemente, os contratos de gestão passaram a ser celebrados com os próprios da Administração Direta, portanto, com entes sem personalidade jurídica própria; são os chamados centros de responsabilidade que se comprometem, por meio do contrato de gestão, a atingir determinados objetivos institucionais, fixados em consonância com programa de qualidade proposto pelo órgão interessado e aprovado pela autoridade competente, em troca, também, de maior autonomia de gestão. (DI PIETRO, 2015, p. 425)
Como visto, os contratos de gestão podem ser celebrados com a administração indireta, ocorre que nesse contexto algumas críticas são lançadas. A primeira delas diz respeito a natureza dessa relação, já que não seria propriamente um contrato por ser impossível definir interesses opostos; defendem, assim, a adoção do termo convenio e não contrato.
Outra crítica, essa mais severa, diz respeito a possível tentativa de lograr o regime jurídico dos entes da administração, a solução é dada por Mello (2019):
A lei disporá sobre o prazo de duração de tais contratos, controles, avaliação, responsabilidades e remuneração de pessoal, haver-se-á de entender que tal lei, de par com os sobreditos aspectos, mencionará quais os controles que podem ser suspensos no caso de serem travados os contratos. Como consequência, resultará ampliada a autonomia das entidades contratantes. É claro, então, que dita lei terá de ser explícita com relação ao que poderá ser afetado, isto é, em que o regime nela disposto substituirá o regime diverso que vigoraria se não houvera o contrato. (MELLO, 2019, p.663)
Afora as críticas, não há como negar as vantagens desses contratos, como por exemplo, permitir comparação entre o desempenho atual, ou seja, no momento da celebração do contrato e futuro, além de possibilitar uma projeção em relação às instituições assemelhadas.
Possibilitam ainda que seja estabelecida uma definição a fim de que certas táticas e estratégias de ação sejam adotadas. Isso permite às instituições maiores possibilidades de atingir as metas convencionadas
Podemos elencar três principais objetivos dos contratos de gestão, são eles: o aperfeiçoamento do processo de gestão das instituições que firmam esses contratos com a Administração Pública; um maior controle social em relação aos resultados esperados e alcançados; a consolidação da supervisão e do controle ministerial em relação aos resultados das políticas públicas implementadas.
Assim, esse tipo de contrato permite uma real avaliação de desempenho, estratégia realmente nova se for considerada nas práticas adotadas pelo sistema burocrático no qual após a prestação do serviço àquele objetivo era dado por cumprido sem levar em conta a real eficácia que teve aos administrados atingidos.
Se para as instituições esses contratos funcionam como balizadores de metas para o Poder Público servem como instrumentos de controle e supervisão e posterior avaliação das políticas públicas que foram descentralizadas. “Aliás, o controle de resultados é essencial nesse tipo de contrato, porque é a única maneira de verificar-se a consecução dos objetivos governamentais.” (Di Pietro, sem data, informação online).
2.4 CONTRATOS DE GESTÃO E AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS
Em conformidade com o já exposto, existe a possibilidade de o Poder Público firmar contratos de gestão com entidades privadas sem que estas tenham fins lucrativos e desde que exerçam atividades de interesse público.
A Lei 9.637 de maio de 1988, regulamenta a qualificação de entidades como organizações sociais, relacionamos a seguir os artigos pertinentes ao presente estudo.
Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. (Lei 9.637 de maio de 1988)
Já o Artigo 5º da mesma lei trata sobre os efeitos desta Lei, especificando que o contrato entre o Poder Público e uma entidade qualificada como organização social é exercido através de uma parceria para a execução das atividades relativas às áreas mencionadas no Artigo 1º.
Nessa situação, são estipuladas metas a serem atingidas pelas organizações sociais que firmaram tais contratos, que receberão, em contraparte diversos benefícios do Poder Público, tais como verbas orçamentárias e eventuais servidores públicos que podem ser deslocados para trabalhar nessas organizações tendo seus vencimentos pagos pelos cofres públicos.
As características da relação estabelecida entre Poder Público e organizações sociais justificam o enquadramento dessas no regime jurídico administrativo. Considerando que o Brasil é uma república, todo aquele agente de poder que lide com a administração da coisa pública deve prestar contas e eventualmente ser responsabilizado.
Os contratos de gestão não podem ser interpretados como uma carta branca para que as organizações se acharem afastadas de seguir as regras do regime público. Não podem ser utilizados como espaços onde a corrupção o favorecimento pessoal e o nepotismo ganhem lugar, uma vez que o regime público alcança essas organizações na medida em que recebem incentivos e recursos públicos.
Assim, outra medida de controle desses contratos é a possibilidade de aplicação da lei de improbidade administrativa, Lei Federal 8.429 de 1192, legislação federal que dispõe acerca das sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito quando no desempenho de função pública. O que também está previsto no Artigo 37º, §4º da Constituição Federal.
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1998)
Improbidade administrativa é caracterizada pela prática de ato ilegal ou contrário aos princípios básicos da administração pública. Essa possui três formas de atuação: enriquecimento ilícito; atos que causem prejuízo ao erário; atos que violem os princípios da administração pública.
Assim, em caso de descumprimento dos termos ajustados poderão ser responsabilizados os dirigentes, que responderão pelas suas condutas na esfera penal e administrativa.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Contratos de gestão são importantes ferramentas de contratualização com o Poder Público, o objetivo principal desse instrumento é maximizar a eficiência administrativa. Tal ajuste pode ser firmado entre o Poder Público e órgãos/ entidades da Administração Pública Indireta ou entidades privadas que sejam enquadradas como organizações sociais. Assim, os contratos de gestão são celebrados com a função primordial de alargar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira.
Ao iniciar-se o presente trabalho já se tinha uma ideia de que os contratos de gestão poderiam ser importantes mecanismos para que se obtenha uma administração pública mais eficiente, ágil e oxigenada. Agora, ao final desta extensa pesquisa e intenso contato com o tema proposto, pode-se afirmar que os contratos de gestão podem sim constituir um caminho para uma administração mais eficiente, auxiliando no desempenho das atividades do estado e proporcionando mais alcance do bem-estar comum.
Após todo o exposto podemos concluir que os contratos de gestão são importantes ferramentas que unem o Poder Público com entidades da Administração Indireta e organizações sociais e são utilizados com o propósito de atingir a eficiência administrativa.
Dessa forma, é favorável o emprego desse mecanismo para que meios mais eficientes sejam adotados na Administração Pública, o que refletirá em uma prestação de serviços de maior qualidade para os administrados.
A adoção dessa nova ferramenta está inserida em um contexto de mudança de paradigmas no qual foi deixado para trás o antigo modelo burocrático que deu lugar ao modelo gerencial quando teve início o movimento de reforma do Estado e a criação do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, que tinha como principal objetivo tornar a administração brasileira flexível e eficiente, deixando para trás o modelo burocrático e rígido.
Visando alcançar resultados superiores no exercício da atividade administrativa, foram incluídos em nosso ordenamento jurídico os contratos de gestão que passaram a desempenhar suas funções de forma mais eficiente.
Há os que defendam a possibilidade de haver o predomínio da impessoalidade e a transgressão do regime púbico no âmbito dos contratos de gestão estão ainda muita pegados ao regime burocrático, no qual foi preciso amarrar de muitas formas a atuação do Estado, que naquela época era centralizador e controlador.
Sabe-se que falhas podem existir e que eventuais irregularidades podem acontecer, mas isso não é inerente aos contratos de gestão e sim a uma cultura na qual nosso país está inserido, a qual infelizmente a corrupção e a ideia de proveito pessoal ainda está presente em qualquer setor da sociedade e não apenas no trato da coisa pública. A impessoalidade e a transparência no trato da coisa pública não podem o ser burlados pela celebração de contratos de gestão.
O aumento da eficiência e diminuição dos custos deve ainda ser o norte de para a defesa desses contratos, por isso, acredita-se que eles podem contribuir para uma Administração Pública mais eficiente.
Dessa maneira, a sociedade brasileira só tem a ganhar na medida em que os contratos de gestão como instrumentos de estabelecem metas e objetivos, utilizam-se de indicadores através dos quais se consegue avaliar o desempenho da entidade em questão. Assim, através dessa relação, o Poder Público consegue fixar incentivos e garantias enquanto acompanha, avalia e controla os resultados alcançados através dos compromissos assumidos.
Contratos de gestão são adotados por administrações públicas que se pretendem eficientes. É preciso para tanto que o modelo de gestão pública através da celebração dos contratos de gestão seja realmente compreendido e aplicado com seriedade pelos seus contratantes.
Considera-se válida toda medida que venha contribuir com o aumento e oxigenação da Administração Púbica, como conceitos e métodos de gerencialismo aliados ao setor privado sem deixar de considerar o regime jurídico. Dessa forma, a bem estruturada amarração entre práticas do setor privado e regime jurídico deve ser feita. Encontrar esse meio termo em que se possa aproveitar os benefícios trazidos pelo setor privado ao setor público sem deixar de considerar e priorizar o regime jurídico administrativo.
Conforme mencionado, o instituto enfrenta algumas críticas. Nesse sentido, conclui-se que problemas podem ser elencados acerca do tema estudado, como também é certo que melhorias podem ser feitas através da efetivação de políticas de aprimoramento desses contratos.
Porém, os benefícios e dinamismo trazidos pela aplicação deles são maiores que os eventuais aspectos que poderiam ser questionados. Ou seja, o ideal é unir o melhor dos dois mundos, a agilidade de e eficiência do setor privado com a impessoalidade e transparência do setor público.
Assim, conclui-se neste trabalho com o intuito de que ele possa contribuir para engrossar a fileira dos que defendem a continuidade da aplicação dos contratos de gestão, por enxergar neles a desburocratização da nossa administração, a adoção de uma Administração Pública gerencial e dinâmica, mais próxima assim de atingir o fim social.
REFERÊNCIAS
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CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Lei Federal 8.429 de 1992.
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2015.
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CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2019.
MELLO, Celso Antônio Bandeirade. Curso de Direito Administrativo. 34ª ed. Salvador: Editora JuPodivm, 2019.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35º Ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2009.
NUNES, Regina Lopes Dias. Um novo modelo de administração pública gerencial no Brasil: a reforma administrativa e sua influência no regime jurídico dos servidores públicos. Disponível em https://www.conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/34461/um-novo-modelo-de-administracao-publica-gerencial-no-brasil-a-reforma-administrativa-e-sua-influencia-no-regime-juridico-dos-servidores-publicos. Publicado em 03 abr. 2013. Acesso em: 27 out. 2019.
ZOLET, Rachel. O contrato de gestão entre o poder público e organizações sociais como instrumento de fuga do regime jurídico administrativo. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16, n. 2792, 22 fev. 2011. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/18550. Acesso em: 20 out. 2019.
[1] Graduada em Direito. Especialista em Direito Constitucional.
Enviado: Janeiro, 2021.
Aprovado: Abril, 2021.
