ARTIGO ORIGINAL
VASCONCELLOS, Maria Fernanda Pereira Gomes Guerra Duarte Mendes [1]
VASCONCELLOS, Maria Fernanda Pereira Gomes Guerra Duarte Mendes. Considerações sobre a Gestão Pública de Políticas culturais no Brasil. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 09, Vol. 07, pp. 21-33. Setembro de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/politicas-culturais
RESUMO
A partir da perspectiva de que, conforme a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 , a preservação da cultura é um direito fundamental, viveu-se um contexto histórico bastante complexo e extenso quanto à valorização da manifestação cultural, que ainda hoje enfrenta diversos desafios com a sua diversidade no país. Dito isso, o presente trabalho tem por objetivo aprofundar-se na história da gestão pública da cultura no Brasil, considerando sua influência perspicaz em campos como a educação e a economia. Além disso, propõe-se a caracterizar as variáveis e os pontos críticos que têm influenciado na questão, e identificar os futuros desafios que podem ser enfrentados pelos governantes ao lidar com essa diversidade cultural no país. Sendo assim, utilizou-se puramente da metodologia de pesquisa do tipo bibliográfica, conceituando e observando as principais políticas públicas utilizadas no setor de cultura. Concluindo-se, que há uma necessidade de investimentos em políticas públicas culturais adjunto a uma boa gestão pública, a fim de contribuir para a infraestrutura do país e a valorização da cultura no mesmo.
Palavras-Chave: Gestão pública, Políticas Públicas, cultura, diversidade cultural.
1. INTRODUÇÃO
Diversas áreas do conhecimento têm se debruçado sobre o campo de estudos de bens simbólicos, tais como os elementos presentes na cultura: música, dança, artes plásticas, literatura. O estudo destes bens apresenta-se em variados enfoques, com destaque para as ciências humanas, como a Antropologia e a Sociologia.
Segundo Trotta (2005), a circulação de bens simbólicos pela sociedade ocorre principalmente através de empresas que produzem, divulgam e comercializam esses bens em larga escala. A chamada “indústria cultural” tornou-se um objeto de estudo privilegiado.
Contudo, do ponto de vista da Administração Pública, existia a visão ultrapassada da cultura ser objeto de fomento privado, afinal já existia alto custo com educação, saúde e segurança. Porém, não seria cultura uma forma de educação? Não seria ela parte da história local? A mesma não poderia balizar toda a formulação da legislação de um país? Então, o governo brasileiro hoje proporciona maior fomento à questão, apesar de ainda precário em relação a países desenvolvidos.
Na primeira Conferência Nacional de Cultura os responsáveis pela gestão cultural se posicionaram:
O Estado cumpre papel fundamental na promoção cultural do país e dos brasileiros, a qualidade da gestão pública da cultura é tema fundamental da discussão e dos futuros planos nacionais, estaduais ou municipais/regionais de cultura. (ARANTES et al., 2006, p.1)
É preciso lembrar, todavia, que a “Economia Cultural”, como o próprio Arantes (2006) intitula, é um tema desafiador na formulação de políticas tanto em âmbito nacional como mundial. Isto porque os resultados não podem ser diminuídos à objetividade, pois ser tornam imediatistas. Visando políticas duradouras, é preciso uma interação entre os poderes públicos e as iniciativas privadas, lucrativas ou não.
A Organização das Nações Unidas para a Ciência, a Educação e a Cultura (UNESCO) formulou a seguinte definição de cultura:
(…) o complexo integral de distintos traços espirituais, materiais, intelectuais e emocionais que caracterizam uma sociedade ou grupo social. Ela inclui não apenas as artes e as letras, mas também modos de vida, os direitos fundamentais do ser humano, sistemas de valores, tradições e crenças. (UNESCO, 1982, p.1).
Nesse sentido, a cultura pode ser vista por variados ângulos pois é um conceito amplo e que abrange diversos significados. O trabalho em questão, através de pesquisa bibliográfica do tipo exploratória, trata de um desses aspectos: a cultura como política pública.
2. MOTIVAÇÃO
O Brasil é um país de grande diversidade e inúmeras manifestações culturais, as quais muitos brasileiros sequer têm conhecimento. Território de grandes dimensões e vasta população, de diversidades étnicas e regionais marcantes, o Estado tem potencial para consolidar uma reconhecida indústria cultural, dinamizando mudanças de gostos, estilo de vida e lazer. Não obstante, necessita de uma visão orgânica que perceba a gestão pública cultural como um planejamento a longo prazo, diferente de apenas promover alguns eventos pontuais.
A própria Constituição Federal institui o direito cultural como algo essencial a ser preservado e garantido, sem distinção de tipo ou região. Dessa forma, investir, valorizar e divulgar a cultura, principalmente nos limites nacionais, é dever do governo brasileiro.
O objetivo dessa pesquisa é ponderar, através da pesquisa bibliográfica, até que ponto essas variações governamentais interferem no planejamento a longo prazo na forma como a cultura se apresenta aos brasileiros. Além disso, avaliar o quão positivamente uma política pública pode influenciar na cultura de um local e instigar outros pontos interligados, como o turismo, a educação e a economia. Importante salientar que o presente trabalho não pretende esgotar a pauta da gestão pública da cultura.
3. METODOLOGIA
Segundo Larrosa (2005), a palavra “pesquisa” se origina no Latim, do verbo perquiro, que significa procurar, indagar bem, buscar com cuidado, informar-se. As pesquisas são classificadas de várias formas. “Cada autor, ou pesquisador, prefere utilizar uma classificação mais próxima da sua visão.” (LARROSA, 2005)
A pesquisa exploratória permite ao pesquisador absorver mais conhecimento pela aproximação ao assunto, de forma a melhor compreender o universo estudado (LARROSA, 2005). Constitui o primeiro passo de todo trabalho científico, sobretudo quando é bibliográfica, por proporcionar maiores informações sobre determinado assunto, facilitar a delimitação de um tema de trabalho, definir objetivos ou formular as hipóteses de uma pesquisa ou descobrir novo tipo de enfoque para o trabalho que se tem em mente.
Realizou-se uma revisão bibliográfica com o intuito de embasar este estudo e sua argumentação. A vantagem deste método, segundo Gil (2002), reside no fato de permitir uma gama de cobertura de fenômenos muito mais ampla que se estes fossem pesquisados diretamente.
O intuito da utilização desse método é obter uma excelente base técnica, pois fornece uma bagagem teórica, de conhecimento, e o treinamento científico que habilitam a produção de trabalhos originais e pertinentes, recuperando o conhecimento científico acumulado sobre o problema.
O objetivo do método é nortear o trabalho no sentido de ordenar os procedimentos. Gil (2002) relata que o método científico “é um conjunto de procedimentos intelectuais e técnicos adotados para se atingir o conhecimento”.
Conforme Lakatos e Marconi (2003), “o método é o conjunto das atividades sistemáticas e racionais que permitem alcançar o objetivo, traçando um caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando as decisões do cientista”.
Os principais materiais que nortearam a pesquisa, por conta da escassa literatura acadêmica brasileira acerca do tema, foram encontrados em websites governamentais, além de alguns estudos de caso, poucos modernos, mas que auxiliaram na compreensão do tema.
4. CONTEXTO HISTÓRICO
A gestão cultural é um assunto tratado de diferentes formas ao redor do mundo. Países de referência significativa no tema, como França, Estados Unidos e Inglaterra, têm inclusive sua história dividida por diversas fases de políticas públicas nacionais de cultura. (VOLKERLING, 1996; BENNET, 1995).
Na esfera internacional, a cultura é entendida como um direito fundamental a ser preservado a partir da Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948), elaborado pela Organização das Nações Unidas (ONU), embora somente em 2004 alguns governos tenham se posicionado nesse sentido.
A “Agenda 21 da Cultura” tem como objetivo o comprometimento dos governos ao desenvolvimento cultural através da evolução das políticas públicas culturais. Principal recomendação para as nações envolvidas é a destinação de no mínimo 1% do orçamento voltado para o setor cultural. Ademais, no mesmo ano, a ONU, em seu Relatório de Desenvolvimento Humano, acrescenta a cultura como indicador de avaliação da qualidade de vida das sociedades.
No Brasil, as primeiras formas de políticas culturais já se esboçavam com a transferência da Corte Portuguesa, em 1808, em que se criou no Rio de Janeiro a Biblioteca Nacional, Museu Nacional de Belas Artes e Museu Histórico Nacional.
Entretanto, foi durante a Era Vargas, década de 1930, que se fundou o Conselho Nacional de Cultura e o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN), subordinados ao então Ministério da Educação e Saúde (MES). Este último, extinguiu-se dando lugar ao Ministério da Educação e Cultura em 1953.
Por volta da década de 1970 surgiu a ideia de um Plano Nacional de Cultura, mas a proposta não chegou a ser aprovada. Não obstante, durante o governo Sarney, em 1986, a cultura passou a ter sua pasta exclusiva: o Ministério da Cultura (MinC). Durante o governo Collor, veio o susto aos que vislumbravam a aceleração do crescimento da indústria cultural com o advento do MinC: a sua extinção. Apesar da situação ter durado apenas dois anos, o Ministério foi refeito, mas sofreu constantes trocas de ministros, demonstrando a instabilidade da área na época.
Em 1988, o tema se fez presente na Constituição Federal, em que se afirma:
O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais. (Art. 215; CONSTITUIÇÃO, 1988)
No fim do século XX e início do século XXI, observa-se que a cultura adquire uma maior estabilidade e há avanços como, por exemplo, a criação de leis de incentivo fiscal. A Lei nº 8.313 de 23 de dezembro de 1991 (Lei Rouanet) instituiu o Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC). Em paralelo, no âmbito municipal, como exemplo, na cidade do Rio de Janeiro, criou-se a Lei 1940/92 (Lei Municipal de Incentivo à Cultura). Ambas ensejaram uma relação de parceria e corresponsabilidade com a iniciativa privada, permitindo que as empresas usem parte do Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISSQN) para financiar projetos culturais aprovados por uma comissão mista, formada por representantes da sociedade civil e do governo municipal.
Cerca de dez anos mais tarde, destacou-se a formulação do Plano Nacional de Cultura, primeiro sob a forma de Emenda Constitucional (EC 48/2005) e posteriormente como Lei 12.343/2010, objetivando a continuidade de longo prazo na formulação das políticas públicas culturais através de metas e ações plurianuais. As políticas desse caráter tendem a sofrer menos mudanças conforme a sucessão política dos dirigentes, conquanto o plano seja implementado e avaliado ao longo de dez anos. Assim, a organização das políticas de natureza cultural sofre uma estruturação de forma sistêmica que possibilita maior articulação ente Estado, sociedade civil e representantes das áreas culturais.
Apesar do caminho lento e árduo das políticas públicas culturais, o mercado privado vem acelerando o movimento no sentindo de focar na cultura, pressionando os governantes a investir no assunto. Pode-se dizer que o mercado é expressivo e apresenta elevadas taxas de crescimento desde 2000. Segundo dados de 2018 da Euromonitor, empresa especializada em pesquisa de mercado, o gasto médio per capita com entretenimento para um conjunto de 71 países representava cerca de US$ 1.001 por ano.
Na América do Sul o crescimento apresenta-se mais forte. O Brasil apresentou gasto anual per capita com entretenimento em dólares, um CAGR (Compound Annual Growth Rate, em português Taxa Composta Anual de Crescimento) de 13%, saindo de US$ 152 em 2005 para US$ 359 em 2012. Totalizando, em 2019, dispêndio total com entretenimento de quase US$ 70 bilhões.
A previsão, segundo dados da pesquisa da Global Entertainment and Media Outlook 2016-2020, da consultoria PwC, é que principalmente no Brasil, o segmento cresceria 6,4% ao ano, até o final de 2020, número maior que a média de 4,4% para o resto do mundo. O faturamento anual brasileiro foi previsto para atingir até 169 bilhões de reais.
O governo brasileiro procura caminhar gradativamente para um futuro promissor de reconhecimento da produção cultural como forma de desenvolvimento do país e importante setor da economia.
5. OS TIPOS DE GESTÃO PÚBLICA DA CULTURA BRASILEIRA
As políticas públicas possuem diversos tipos e formas de organização e execução. O bom gestor precisa compreendê-las para saber o melhor momento de sua aplicação.
No âmbito cultural, segundo Arantes (2006), os principais elementos que as diferenciam estão no prazo de implementação: curto ou longo. É possível dizer ainda que a primeira é chamada de “política de eventos culturais” enquanto a segunda é a “política cultural stricto sensu” e elas se complementam.
As políticas de eventos culturais são voltadas para ações pontuais e específicas naquele ponto focal de produção. São episódios como prêmios ou festivais. Em contrapartida estão as ações que visam criar e incentivar as atividades culturais de forma contínua. As políticas culturais stricto sensu desenvolvem e proporcionam o acesso aos bens culturais para toda a sociedade. (SILVA, 2007).
Outra forma de divisão, de acordo com Teixeira Coelho (1997) está relacionada ao objeto. As políticas chamadas de “patrimonialistas” procuram preservar e fomentar a difusão das culturas tradicionais, ou seja, as culturas que remontam às origens históricas do país e valorizam o patrimônio histórico e artístico. Por outro lado, as políticas “criacionistas” promovem os novos valores culturais, normalmente exaltando as formas próprias das elites ou mesmo da classe média.
Finalmente, ainda sobre o mesmo autor, sob o aspecto da motivação de um movimento cultural estão as políticas culturais divididas entre: forma de levar a cultura ao povo e a de responder às demandas sociais, conforme explica Teixeira Coelho (1997).
A ideia de proporcionar cultura à sociedade é: “(…) lema revelador, que mal oculta a representação segundo a qual a cultura e o povo são entidades distintas e afastadas uma da outra, quando não opostas “. (COELHO, 1997, p.294)
Enquanto isso, responder às demandas significa que em grande parte essas demandas seriam hipotéticas, conquanto falta fonte de dados de pesquisa de público que pudesse representar a demanda em questão.
“Nesse caso, o autor da política cultural não toma propriamente a iniciativa do processo, mas limita-se a reagir segundo as reivindicações que lhe são apresentadas.” (COELHO, 1997, p. 294)
De encontro à visão de Coelho, um economista da assessoria de Celso Furtado, quando ministro da Cultura, no governo Sarney, expôs a questão da manifestação de demanda no campo da cultura. Pesquisas da época mostravam que nas políticas culturais havia apenas o polo da oferta, ou seja, que ela determinava a procura e não o inverso.
Então, se os grupos de artistas, produtores e dirigentes culturais à busca de recursos para seus projetos e instituições, manifestavam vontade, mas não apresentavam a contrapartida da demanda para aqueles produtos, por que o governo deveria intervir? Segundo Durand (2001), sob a justificativa da cultura ser direito fundamental, defendida pela própria Constituição brasileira, a afirmação do economista abriu os olhos para o fato de que tais programas deveriam ser sustentados pelas políticas públicas, pois a iniciativa privada não iria desenvolvê-los sem a procura do público.
Voltando às formas de diferenciação das políticas culturais, segundo Silva (2007), existe um outro modelo apresentado sob o aspecto de elaboração das mesmas. São elas: Dirigismo Cultural, Liberalismo Cultural e Democratização Cultural.
O dirigismo é a forma em que o governo regula o setor, instituindo mecanismos de interferência nos conteúdos e na própria intimidade administrativa dos movimentos culturais. Podendo ser como tônica principal a cultura popular ou não.
O liberalismo, por sua vez entende que não é dever do Estado promover a cultura ou sequer fornecer opções culturais à população, deixando o fomento a cargo do setor privado que se autorregulará.
A democratização baseia-se no princípio de que a cultura é força social de interesse público, portanto não poderia se submeter às condições do mercado privado. Além disso, é vista como forma de superar as desigualdades no acesso igualitário aos bens culturais e às obras legítimas.
Por fim, as políticas públicas têm outras três dimensões do ponto de vista da forma cultural. A simbólica, em que se valorizaria a criação de novos símbolos que expressam as atuais práticas culturais. A cidadã, do ponto de vista constitucional, em que a cultura é um direito básico e fundamental da sociedade. E, por último, a dimensão econômica que norteia o desenvolvimento econômico do país por meio da cultura. Essa visão norteia os eixos do Plano Nacional de Cultura vigente, válido até 2020.
6. OS DESAFIOS DA GESTÃO PÚBLICA DA CULTURA
O Brasil é um país de imensas dimensões territoriais e grande diversidade em sua população, sendo possível constatar as diversas influências étnicas na cultura brasileira. Do ponto de vista de Arantes (2006), são inúmeras as dificuldades a serem enfrentadas no cenário cultural, mas com emergente possibilidade de inserção no mercado mundial, através da globalização tecnológica.
O momento histórico é marcado pelas frequentes transformações tecnológicas de informação, influenciando nos meios de comunicação, em que a cultura como “capital simbólico” possui papel imprescindível para a diplomacia econômica e política. Tal capital pode interferir no impasse do desenvolvimento e do diálogo entre os povos, à medida que está envolvida no combate à intolerância, pobreza, guerras e opressão.
A UNESCO em 2005, buscando novos caminhos para solucionar o impasse acima citado, aprovou a Convenção Internacional sobre a Proteção e a Promoção da Diversidade das Expressões Culturais. Esta garante que os Estados fomentem políticas públicas culturais que excluem movimentos xenofóbicos, agressão aos direitos humanos ou dirigismo cultural, este último já explicado em tópico anterior.
No Brasil, durante a I Conferência Nacional de Cultura, o Sistema Nacional de Cultura (SNC) foi tido como prioridade e o Conselho Nacional de Política Cultural (CNPC) foi criado. Conforme explica Arantes (2006), a importância da participação direta da sociedade para a formulação de políticas públicas e a formação e consolidação de uma cultura política democrática foi ponto crucial nas reuniões da Conferência.
Assim, buscou-se uma política cultural central, permanente, abrangente, pública, democrática, descentralizada, integrada e conectada com o mundo, com a finalidade de integrar as ações do Poder Público no desenvolvimento cultural voltadas à defesa e valorização do patrimônio cultural, à formação para a gestão da cultura, à democratização do acesso à cultura e à valorização da diversidade étnica e regional.
Já durante a II Conferência Nacional de Cultura, o Plano Nacional de Cultura (PNC) foi promulgado, em forma da Lei 12.343/2010, buscando consolidar os novos rumos no cenário nacional e internacional diante dos papéis social, simbólico, político e econômico da cultura.
A instituição do PNC e do SNC são hoje elementos fundamentais à estruturação das políticas públicas culturais no Brasil, pois o povo brasileiro ainda não compreende o caráter estratégico que a cultura deve ter no processo de desenvolvimento social, político e econômico do país. Assim, como resultado, tem-se a baixa conscientização da necessidade do acesso à produção cultural, tornando-se este um dos maiores desafios a serem enfrentados.
Além disso, conforme Oliveira (2016), na gestão pública cultural não há uma direta relação de causa e efeito, ou seja, deve-se ter coerência entre o que se busca e o que se executa de fato. Portanto, os resultados são consequência de processos alheios às políticas culturais.
Finalmente, apesar do grande progresso possibilitado pelas Conferências de Cultura e seus produtos como o SNC e o PNC, segundo o mesmo autor, é preciso focar numa maior interação dos entes federativos, tanto a nível estadual quanto municipal, com as instituições privadas e com a sociedade civil.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho buscou dissertar sobre o contexto histórico, a importância e os próximos desafios a serem enfrentados no âmbito das políticas públicas do setor cultural brasileiro. Embora não se tenha esgotado o tema, observou-se que o planejamento cultural só se solidificará a partir de políticas de longo prazo, enfrentando a cultura como forma de auxiliar no desenvolvimento de outras pautas como a economia e a educação.
O Brasil já percorreu um longo caminho em direção à consolidação da cultura como assunto da Administração pública, mas percebe-se que há pouca cooperação internacional e ações de desenvolvimento regional.
Uma conclusão embasada nos estudos de Durand (2001) é que se faz necessário fomentar o maior número de pesquisas, de forma a compreender claramente o perfil da oferta e traçar uma demanda sensível o suficiente para captar traços de comportamento de consumo cultural, podendo fornecer fontes quantitativas para uma organização sistêmica da questão.
Por fim, conclui-se que é preciso investir em políticas públicas culturais pois estas constroem o perfil do povo e sustentam o desenvolvimento do país. Segundo Yúdice (1999), a eficiente gestão pública cultural ajuda na solução de problemas de temas alheios à cultura, porque empregos podem ser criados, estimulando o turismo, dentre outras variáveis que podem integrar os segmentos da economia. Assim, o diagnóstico do cenário brasileiro deve ser melhor pesquisado para combinar as políticas públicas de forma adequada a fim de que a própria sociedade perceba a importância da questão e cubra a promoção e inclusão cultural como forma de cidadania.
REFERÊNCIAS
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[1] Especialista em Administração de Recursos Humanos no Setor Público – UniBF. Especialista em Gestão Pública – UniBF. Bacharel em Administração – Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Enviado: Setembro, 2020.
Aprovado: Setembro, 2020.
