ARTIGO ORIGINAL
SOARES, Carlos Henrique [1]
SOARES, Carlos Henrique. Estudos técnicos preliminares: riscos na estimativa de preço para as compras públicas. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 07, Ed. 09, Vol. 07, pp. 17-27. Setembro de 2022. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/administracao/estimativa-de-preco
RESUMO
As contratações públicas exigem a elaboração do orçamento estimado para a identificação precisa dos valores praticados no mercado para objeto similar ao pretendido pela Administração. Os Estudos Técnicos Preliminares (ETP) apresentam-se como o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento das contratações públicas e quando inseridos no desenvolvimento do planejamento de compras públicas torna-se etapa crucial a estimativa do valor da contratação. Com o intuito de informar sobre os riscos desse dimensionamento econômico, o presente artigo responde a seguinte questão: Quais os riscos a serem gerenciados quando na estimativa de preços para compor os Estudos Técnicos Preliminares? Tem como objetivo identificar os riscos a serem gerenciados quando na estimativa de preços para compras públicas na fase dos ETP. Para isso, foi utilizada uma abordagem de forma qualitativa com uso de pesquisa bibliográfica, onde evidenciou-se que a coleta insuficiente de preços, os equívocos na cotação de preços decorrentes de erro, a ilusão de economia, a combinação do preço de mercado e os orçamentos triplicados são considerados riscos para a estimativa de preços durante a fase do planejamento das compras públicas e devem ser tratados, utilizando-se de parâmetros adequados para elaboração de orçamento estimativo.
Palavras-chave: Compras Públicas, Preços, Riscos.
INTRODUÇÃO
De acordo Matias-Pereira (2017), o crescimento acelerado dos gastos públicos decorre do elevado nível das demandas da sociedade, ou seja, à medida que um Estado se desenvolve, a sociedade passa a exigir dos governantes um nível mais elevado de bens e serviços. Assim, torna-se crescente o desafio das organizações públicas em gerenciarem seus gastos dentro da qualidade, dos prazos e dos custos previstos. Com isso, o planejamento torna-se algo decorrente do processo de gestão de quaisquer entidades.
Com relação ao planejamento das compras públicas, ele é definido como um conjunto de ações interligadas e complementares, realizadas nas diferentes instâncias da organização governamental, com vista no atingimento de determinado objetivo (MATIAS-PEREIRA, 2007, p. 77). Assim, no âmbito dos gastos públicos, o planejamento deve viabilizar o provimento de bens e serviços necessários às atividades estatais de forma a permitir que as compras públicas representem um instrumento de realização de políticas públicas.
Nesse contexto, os Estudos Técnicos Preliminares (ETP) resumem-se no documento constitutivo da primeira etapa do planejamento das Compras Públicas (BRASIL, 2020) e nesse documento, conforme normativos federais, deve estar presente a estimativa do valor da contratação, ou seja, o dimensionamento econômico do objeto.
A partir dessa obrigação, foi traçado o seguinte objetivo: Identificar os riscos a serem gerenciados quando na estimativa de preços para compras públicas na fase dos ETP. Com isso, esperou-se responder o seguinte questionamento: Quais os riscos a serem gerenciados quando na estimativa de preços para compor os Estudos Técnicos Preliminares? Para responder a esse questionamento, foi utilizada uma abordagem de forma qualitativa com uso de pesquisa bibliográfica em fontes como: livros, leis, decretos, sites governamentais e materiais técnicos disponibilizados na internet.
GASTOS PÚBLICOS
Gastos públicos são os valores utilizados pelo Estado para custear os serviços públicos prestados ou colocados à disposição da sociedade. Dessa forma, o gasto público representa o principal meio de atuação do governo em suas atribuições econômicas. Segundo Matias-Pereira (2017), essas atribuições são ampliadas nos países em desenvolvimento que são executadas através de sua ação nas receitas e despesas públicas a fim de se buscar atingir níveis ideais de desenvolvimento.
Para isso, no entendimento de De Araujo; Monteiro; Morais (2014), o governo manifesta as suas prioridades mediante a prestação de serviços públicos básicos e a realização de investimentos mediante a aplicação dos recursos públicos em diversas ações de governo, consolidadas através das políticas públicas. Os gastos públicos são, portanto, a evidenciação das políticas de gestão efetuadas pelos governos (Maia et. al (2009) e está relacionado, segundo Da Silva (2007), com a obtenção dos recursos disponíveis na sociedade e a sua realocação em bens e serviços públicos para o atendimento das políticas de governo.
No entanto, a administração dos gastos públicos, no sentido de atender a sociedade em áreas mais precárias ou aquelas que possam produzir resultados mais satisfatórios, constitui-se em uma difícil missão tendo em vista conflito entre recursos limitados e necessidades sempre crescentes. Além disso, de acordo com Riani (2016), o fenômeno das despesas públicas é uma conjugação dos aspectos político, econômico e social. Dessa forma, vários fatores que determinam o crescimento de gastos públicos; como as mudanças políticas, os distúrbios sociais e a capacidade do governo em obter receitas, entre outros.
PLANEJAMENTO DOS GASTOS PÚBLICOS – COMPRAS PÚBLICAS
O planejamento corresponde à mais importante função administrativa. De acordo com Paludo (2011), essa função consiste em definir de forma adequada os objetivos a serem alcançados constituindo-se, dessa forma, na base para as demais funções administrativas (organizar, dirigir e controlar).
Assim, para Paludo (2011), às decisões tomadas no âmbito da Administração devem resultar de um processo que sintetize e apresente de forma organizada e sistemática as principais informações da organização, tanto internas como externas, que permitam visualizar estados futuros pautados em projeções da evolução de conjuntos de variáveis atuais.
Dessa forma, o Planejamento é essencial para a Administração Pública, pois, segundo Raposo et al (2016), ele contribui para a racionalização do processo decisório de forma a otimizar a aplicação dos recursos públicos e, ainda, contribui para a redução dos riscos no processo de compras públicas.
Com relação às compras públicas, ensinam Raposo et al (2016) que essas impactam diretamente a atividade econômica devido ao movimento significativo do volume de recursos. De acordo com o Governo Federal, além de prover bens e serviços necessários às atividades estatais, as compras públicas representam um instrumento de realização de políticas públicas, e as vantagens socioeconômicas obtidas nas compras governamentais são asseguradas com o planejamento realizado antes dos processos de compras com vistas a se obter eficientes resultados para a sociedade.
As análises realizadas antes e durante os processos de compras, asseguram a garantia de eficiência a fim de obter os melhores resultados para a sociedade. Nesse sentido, para a implementação de políticas públicas, o planejamento das compras é uma etapa prioritária. Segundo Raposo et al. (2016), o planejamento deve visar a promoção da melhor utilização dos recursos públicos por meio do mapeamento das demandas e dos processos de contratação focado na qualidade dos gastos.
Além disso, o planejamento adequado é obrigatório em todas as contratações públicas que deve ser formalizado em um processo de contratação composto por três fases sequenciais: o planejamento da contratação, a seleção do fornecedor e a gestão do contrato (BRASIL, 2019, Art. 8º).
No que se refere ao planejamento da contratação, a Instrução Normativa (IN) nº 05/2017 que dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, determina que o Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado, consistirá nas seguintes etapas: I – Estudos Preliminares; II – Gerenciamento de Riscos; e III – Termo de Referência ou Projeto Básico (BRASIL, 2017, Art. 20).
Portanto, a Administração Pública é obrigada a planejar as suas contratações e segundo o Guia de boas práticas em contratação do Tribunal de Contas da União (TCU), o planejamento da contratação se inicia com a elaboração dos estudos técnicos preliminares (BRASIL, 2012, p. 58).
ESTUDOS TÉCNICOS PRELIMINARES (ETP)
De acordo com Matias-Pereira (2017), são necessários gastos públicos para que as Políticas Públicas sejam executadas e, tendo em vista o volume de recursos envolvidos, esses gastos produzem significativo impacto na atividade econômica governamental. Neste sentido, para que as contratações públicas sejam eficientes é necessário a realização de estudos prévios de forma a conduzir esses gastos às novas metodologias que o mercado oferece a fim de se obter a melhor qualidade do gasto e em consequência uma gestão eficiente dos recursos públicos.
Nesse contexto, os Estudos Técnicos Preliminares (ETP) representam o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento das contratações governamentais (Instrução Normativa (IN) nº 40/2020). De acordo com o TCU, esses estudos irão servir para:
a) assegurar a viabilidade técnica da contratação, bem como o tratamento de seu impacto ambiental; b) embasar o termo de referência ou o projeto básico, que somente é elaborado se a contratação for considerada viável, bem como o plano de trabalho, no caso de serviços (BRASIL, 2012, p. 58).
Dessa forma, os ETP buscam a viabilidade técnica na contratação pública, bem como a redução de impactos ambientais. Nesse sentido, a Instrução Normativa/Ministério da Economia nº 40 que dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares (ETP) para a aquisição de bens e a contratação de serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, determinou que os ETP deverão evidenciar o problema a ser resolvido e a melhor solução dentre as possíveis, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica, socioeconômica e ambiental da contratação (BRASIL, 2020, Art. 5º).
Assim, de acordo com o que apresenta essa Instrução Normativa, os Estudos Técnicos Preliminares são obrigatórios e a Administração deve primeiro elaborar esses estudos para que os mesmos embasem a elaboração não só do projeto básico, mas também do termo de referência e/ou do plano de trabalho para, em seguida, contratar.
DIMENSIONAMENTO ECONÔMICO DO OBJETO
No planejamento da contratação pública são definidas as estratégias de gerenciamento de custos, ou seja, são estabelecidas as diretrizes para estruturar, estimar, orçar e controlar os custos do futuro contrato. De acordo com Vargas (2009), essas diretrizes devem estabelecer: nível de precisão; unidades de medida; ligações entre procedimentos operacionais; limites de controle; regras do valor agregado; formatos de relatórios de custos; e, descrições de cada processo de gerenciamento de custos.
Nesse sentido, a IN nº 05/2017, bem como a IN nº 40/2020 determinam o conteúdo dos ETP. Nos dois normativos, pode-se destacar a exigência da estimativa do valor da contratação, ou seja, o dimensionamento econômico do objeto. Segundo Da Costa (2007), o propósito da Gestão de aquisições é assegurar que as aquisições de bens e serviços necessários à realização do projeto sejam feitas de forma adequada, dentro das especificações, do orçamento e a tempo. No que se refere à estimativa do valor da contratação que irá compor os Estudos Preliminares para a contratação no Serviço Público, esta deve:
a) Definir e documentar o método para estimativa de preços ou meios de previsão de preços referenciais, devendo seguir as diretrizes de normativo publicado pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; b) Incluir nos autos as memórias de cálculo da estimativa de preços ou dos preços referenciais e os documentos que lhe dão suporte (BRASIL, 2017, p. 33).
Nesse sentido, o Guia de Boas Práticas na Contratação Pública do TCU ensina que devem ser realizados, preliminarmente, levantamentos de mercado para que sejam estimados os preços dos itens a contratar de forma a apoiar a análise do custo-benefício da contratação (BRASIL, 2012). Percebe-se, dessa forma, que é indispensável fazer o dimensionamento econômico do objeto para a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares.
O Guia de Boas Práticas na Contratação Pública do TCU ensina que devem ser realizados, preliminarmente, levantamentos de mercado para que sejam estimados os preços dos itens a contratar de forma a apoiar a análise do custo-benefício da contratação (BRASIL, 2012), ou seja, deverá ser realizada uma a ampla pesquisa de preços como requisito de validade do processo de contratação. De acordo com Pereira Júnior (2009), a ausência de uma ampla pesquisa de preços, que demonstre o valor real de mercado do objeto a ser contratado, invalida os atos administrativos que constituem o processo de contratação.
Portanto, a estimativa de preços elaborada na fase dos Estudos Técnicos Preliminares irá auxiliar na especificação do objeto, além de definir o preço de referência estimado que constará no Termo de Referência ou Projeto Básico e, ainda, orientar o processo orçamentário da despesa, bem como definir a economicidade da aquisição.
QUAIS OS RISCOS A SEREM GERENCIADOS QUANDO NA ESTIMATIVA DE PREÇOS PARA COMPOR OS ETP?
Alguns riscos podem ser verificados na estimativa de preços, como por exemplo, preços sem embasamento o que poderá impactar no sobrepreço na contratação. De acordo com De Britto (2019), outros problemas podem ser verificados no dimensionamento econômico do objeto: (1) Equívocos na cotação de preços decorrentes de erro; (2) Ilusão de economia; (3) Combinação do preço de mercado e (4) Orçamentos “triplicados”.
Segundo a autora, os equívocos na cotação de preços são decorrentes de erro na unidade, no quantitativo, na especificação, no valor do frete, na montagem ou na instalação do objeto a ser contratado, o que resulta em certames pouco competitivos por apresentar uma estimativa de preços subestimados ou superestimado o que leva ao fracasso da licitação ou ao superfaturamento no pagamento, respectivamente. Ainda, segundo a autora, verifica-se ilusão de economia quando o preço superestimado é praticado pelos fornecedores, com o propósito de apresentar proposta com valor menor, abaixo do preço de referência, para dar a impressão de que o valor da proposta vencedora trouxe economia para os cofres públicos.
Já a Combinação do preço de mercado e Orçamentos “triplicados” eliminam a concorrência. Nesse último, uma única empresa apresenta três orçamentos a fim de que a Administração formalize o processo com a estimativa do preço de referência. Além disso, De Britto (2019) ensina que a coleta insuficiente de preços pode levar a estimativas inadequadas, o que refletirá na análise da viabilidade da contratação e na dificuldade de justificar as estimativas quando questionados por partes interessadas.
Esses riscos são tratados em diferentes Acórdãos do Tribunal de Contas da União que orienta no sentido de que é preciso levar em conta todas as fontes de referência disponíveis, com a maior amplitude possível.
[…]fornecedores, pesquisa em catálogos de fornecedores, pesquisa em bases de sistemas de compras, avaliação de contratos recentes ou vigentes, valores adjudicados em licitações de outros órgãos públicos, valores registrados em atas de SRP e analogia com compras/contratações realizadas por corporações privadas (BRASIL 2009, item 1.7.2).
Com isso, a pesquisa de preços deve ser realizada com amplitude suficiente (BRASIL, 2015), proporcional ao risco da compra, a fim de que o balizamento seja fundamentado nos preços praticados pela Administração Pública. Esse conceito tem sido tratado como “cesta de preços aceitáveis” (BRASIL, 2007, item 32).
Segundo Cox (2017), a cesta de preços aceitáveis consiste na utilização simultânea dos vários parâmetros de pesquisa postos à disposição do pesquisador com o objetivo de se extrair valores que representem, com satisfatório nível de precisão, os efetivos preços de mercado dos produtos ou serviços orçados.
Diante disso, o Governo Federal por meio da Instrução Normativa nº 73/2020 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão/Secretaria de Gestão, estabeleceu os procedimentos básicos para se obter estimativa de preços com base em uma “cesta de preços aceitáveis”. A IN prescreve que, nas pesquisas de preços, serão utilizados os seguintes parâmetros:
Art. 5º A pesquisa de preços para fins de determinação do preço estimado […] será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros, empregados de forma combinada ou não:
I – Painel de Preços, disponível no endereço eletrônico gov.br/paineldeprecos, desde que as cotações refiram-se a aquisições ou contratações firmadas no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do instrumento convocatório;
II – aquisições e contratações similares de outros entes públicos, firmadas no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do instrumento convocatório;
III – dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório, contendo a data e hora de acesso; ou
IV – pesquisa direta com fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que os orçamentos considerados estejam compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório (BRASIL, 2020, Art. 5º).
Desse modo, conclui-se que na estimativa de preços deve-se considerar os riscos de uma estimativa de preço mal executada e que eles podem ser tratados levando-se em consideração mais de um parâmetro de pesquisa e, segundo Cox (2017), em cada fonte escolhida, colher o número de cotações que entender suficientes para atender à necessária amplitude dos trabalhos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante do exposto e respondendo a questão norteadora, verifica-se que, no planejamento de compras públicas, os Estudos Técnicos Preliminares representam etapa crucial para se estimar o valor da contratação que implicará no resultado final apresentado à sociedade. Portanto, é necessário que a coleta insuficiente de preços, os equívocos na cotação de preços decorrentes de erro, a ilusão de economia, a combinação do preço de mercado e os orçamentos triplicados sejam considerados como riscos para a estimativa de preços e estes devem ser gerenciados utilizando-se dos parâmetros adequados para elaboração de orçamento estimativo previstos na Instrução Normativa nº 73/2020 do Governo Federal.
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[1] Mestre. ORCID: 0000-0001-5070-2674.
Enviado: Abril, 2022.
Aprovado: Setembro, 2022.
