Uma breve análise da relação entre dados abertos e a democracia

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ARTIGO ORIGINAL

ALVES, Victor de Lima [1], SILVA, Mauro Lopes Carvalho [2]

ALVES, Victor de Lima. SILVA, Mauro Lopes Carvalho. Uma breve análise da relação entre dados abertos e a democracia. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 05, Ed. 08, Vol. 10, pp. 47-55. Agosto de 2020. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/tecnologia/dados-abertos

RESUMO

Desde meados do século XX, a informação – e o acesso à mesma – se tornaram ativos importantes para a sociedade moderna, bem como para o Estado. Para o Estado, acesso a informação se traduz em uma melhor percepção de sua atual situação, seja econômica, social e política, permitindo assim a criação de estratégias e programas. Com as Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) o acesso a e criação de informação se tornam mais facilitado. O acesso à informação, principalmente àquela gerada pelo Estado, se torna um dos principais preceitos para o exercício da democracia moderna. Desta forma, este trabalho discute a importância dos dados abertos (acesso à informação) para o exercício da democracia moderna.

Palavras-chave: Dados abertos, Estado e democracia, TIC, informação.

INTRODUÇÃO

Em pleno século XXI, podemos afirmar, sem sombra de dúvida, que vivemos na Era da Informação, principalmente se consideramos a facilidade de acesso e de criação de informação, notadamente viabilizada pelas Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) disponíveis atualmente. Inclusive, a informação – ou o conhecimento – pode ser considerada um ativo econômico crucial para este século, tal como fora o petróleo por toda a extensão do século XX. A Era da Informação não diz respeito somente às novas tecnologias empregadas nas mais diversas áreas do conhecimento, à Internet, celulares, à computação na nuvem, dentre outros, mas sim a possibilidade de aquisição e construção do conhecimento, do acesso à informação, e de como ela pode mudar o nosso cotidiano.

Governos e entidades públicas, acompanhando a facilidade proporcionada pelas TIC, também adentram a Era da Informação, seja pela adoção de tecnologias que facilitem a administração pública, seja por permitir que seus dados, ora de acesso reservado, se tornassem públicos. Com maior acesso à informação, o indivíduo passa a ter ainda mais meios e recursos para cobrar o Estado, no que tange à transparência e a eficiência na administração pública. Nesse sentido, governos democráticos, ao longo das últimas décadas, vêm aumentando seus esforços no intuito de tornar a administração pública mais transparente e eficiente. Tais esforços se traduzem em leis que buscam facilitar o acesso à informação gerada pelo Estado, indo de encontro ao sigilo de outrora e da ideia de o que é do Estado, só diz respeito ao Estado, como será explicado posteriormente. Portais de transparência, por exemplo, são frutos destas leis, permitindo ao indivíduo – onde antes poderia ser deveras complicado – o acesso a dados gerados ou condensados pelo Estado, por exemplo, folhas de pagamento, contratos, ordens de pagamento, andamento de obras, dentre outros.

De certo, o uso – e posse – de informação é de vital importância para o Estado Moderno. De posse dela, seja de produção própria ou de terceiros, o Estado é capaz de se conhecer melhor, identificando as nuances que permeiam seu conjunto social e físico, permitindo criar estratégias e direcionar ações para a solução de problemas, defender-se (territorialmente ou politicamente) e, em alguns casos, exercer controle sobre sua população. O uso da informação – tanto quanto sua propagação – se tornam itens valiosos para a manutenção do Estado.

DESENVOLVIMENTO

Com o advento das TICs, o uso e produção de informação pelo Estado acompanharam as novas tecnologias, tanto pela sua facilidade de operacionalização quanto pela quantidade de informação produzida. Com uma maior integração em escala mundial entre os Estados e, individualmente, o aumento da complexidade de sua administração – em muito devido às evoluções e o aumento quantitativo em nossa sociedade no último século, também impeliu o uso extensivo das TICs pelos governos. A explosão informacional, acontecida no final do século XX, trouxe um novo desafio ao Estado e a sociedade: como tratar uma massa informacional cada vez maior, gerada tanto pelo próprio aparelho estatal quanto pela sociedade, e dela, depreender algo.

Porém, tão importante quanto o problema da quantidade de dados produzidos, é o acesso aos mesmos. A informação não vale de nada se não puder ser acessada, compreendida e, divulgada. Em uma democracia, a sociedade participa da gestão do governo, propondo leis, aprovando ações, seja de forma direta ou indireta, através de representantes eleitos. Bem como acompanha as ações que estes mesmos representantes eleitos desempenham. Faz-se então, lógico, que o acesso à informação, principalmente aquela produzida pelo Estado, seja de livre acesso por todo o conjunto da sociedade, como uma forma de controle das ações governamentais. Entretanto, até as últimas décadas do século XX, tal cenário seria impensável, pois a cultura do sigilo[3] dominava a administração do Estado. Nela, toda informação, produzida ou não, porém de posse do Estado, era de sua propriedade, sendo liberada quando a conveniência o permitisse. Tal prática, de fato, é um exercício de poder de controle do Estado, que priva a sociedade de acesso à informação que, por consequência, fica incapaz de mensurar as ações do Estado, e seus resultados.

Para evitar tal situação, faz-se então necessário que o conjunto da sociedade tenha acesso à informação de forma clara e sem impedimentos, pois assim poderá exercer seu controle sobre o Estado. Nesse ponto, as próprias TICs, que podem auxiliar o Estado na tarefa de criação e uso da informação, também servem aos propósitos da sociedade, facilitando o seu acesso ao conjunto de informações estatais, permitindo uma análise crítica sobre as ações governamentais. Como afirma Possamai:

[…] ao passo que se reconhece a informatização como fundamento da capacidade estatal de controlar sua população e responder a ela, conceber uma ‘zona de cidadania’ requer igualmente a livre circulação e acesso à informação pela sociedade. (POSSAMAI, 2016, p. 34)

Para Robert Dahl, cientista político norte-americano – aqui referenciado através do trabalho de Possamai – os objetivos últimos da democracia são a liberdade e a autodeterminação dos indivíduos. Para chegar a esses objetivos, é preciso combater desigualdades geradas pela má distribuição de três conjuntos de recursos: coercitivos, econômicos e informacionais. Os recursos informacionais são, justamente, o acesso à informação por parte de qualquer indivíduo da sociedade, e considerado por Dahl como o mais importante. Tais recursos informacionais não podem ter seu acesso negado, muito menos dificultado, bem como não devem ser provenientes de uma única fonte – por exemplo, o próprio Estado – sob o risco de impedir o pleno exercício democrático. Como afirma Possamai:

[…] as informações não devem ser controladas por apenas uma ou poucas fontes, tais como o governo ou algumas poucas empresas midiáticas monopolistas, a fim de evitar a propagação de um único ponto de vista.

[…] é necessário que os cidadãos recebam informações que não sejam produzidas única e exclusivamente por uma única fonte, a fim de que possa contrastar diferentes perspectivas e autonomamente avaliar e expressar qual melhor convém aos seus interesses. (POSSAMAI, 2016, p. 35-36)

[..] não é conferida a qualidade de democráticos a procedimentos que interrompam ou suprimam informações ou que concedam informações a uns cidadãos em detrimentos a outros, de modo a manipular ou condicionar a percepção e a tomada de decisão. (POSSAMAI, 2016, p. 36)

Portanto, para o atual conjunto da sociedade moderna, o acesso à informação, principalmente aquela produzida pelo Estado, deve ser feita de forma clara e aberta, sem distinção entre aqueles que possam acessá-la, garantindo o máximo de transparência às ações do Estado para com a sociedade. Com base nesses pressupostos, o uso de dados abertos, por parte do Estado, como forma de tornar claras suas ações e resultados, ganha cada vez mais espaço nos últimos anos.

Mas o que são dados abertos? Segundo a definição contida no Open Data Handbook[4], dados abertos são “aqueles que podem ser livremente usados, reutilizados e redistribuídos por qualquer pessoa – sujeitos, no máximo, à exigência de atribuição de fonte” (OPENDATAHANDBOOK, 2019). Essa definição pode ser expandida em três importantes pontos: disponibilidade e acesso, que indica que os dados devem estar disponíveis como um todo, e ter custo não maior que o de sua reprodução; reutilização e redistribuição, que fala que os dados devem ser distribuídos sob termos (licenças) que permitam sua redistribuição e reutilização; e participação universal, que fala que os dados devem ser livres para todos poderem utilizar, sem qualquer tipo de restrição.

De acordo com o Open Data Handbook, um preceito que emerge no meio dos dados abertos é o da interoperabilidade, onde, no caso dos dados abertos, é a capacidade de combinação entre diversos conjuntos de dados (OPENDATAHANDBOOK, 2019). Isso é extremamente importante em um mundo onde, a cada instante, mais informação vai sendo produzida. A possibilidade de criação de novos conjuntos de informações e, principalmente, de acessá-los e cruzá-los com outros conjuntos existentes, também é uma forma de criação de conhecimento.

Com base nessas definições, podemos perceber a relação entre dados abertos e outros conceitos, tais como a transparência pública e controle democrático do Estado. Para isto, o acesso à informação é um ativo de suma importância para a sociedade moderna, do ponto de vista econômico, político ou social. Pessoas e organizações podem ser auxiliadas na tomada de decisões, na produção de novos conhecimentos e produtos com base em dados abertos. Mas o Estado não é único detentor do poder de criação destes dados, pelo contrário, qualquer ente pode produzi-lo. A comunidade científica, entidades sem fins lucrativos, organizações não governamentais e a iniciativa privada também podem ser produtoras de dados abertos.

No campo da ciência, o conceito de dados abertos se inicia ainda na década de 1950, de forma embrionária, com a formação do Centro Mundial de Dados, como tentativa de maximizar o acesso aos dados científicos. Este projeto funcionou até meados de 2007, quando foi substituído pelo Sistema Mundial de Dados, segundo relato pela própria International Council for Science[5], responsável por sua administração. Este é um organismo internacional, de caráter não governamental, que reúne mais de 140 entidades cientificas. Mesmo com substituição do Centro Mundial de Dados, ficou claro seu pioneirismo, e o sucesso em permitir a distribuição e possibilitar o acesso a dados científicos, mesmo antes do advento da Internet.

Outro exemplo de dados abertos é o Banco Mundial, que, através de seu portal[6], provê mais de 20 mil conjuntos de dados, indicadores e visualizações. Para além das entidades cientificas e organismos internacionais, podemos encontrar dados abertos também disponibilizados por empresas privadas. Um exemplo disso é proporcionado pela Uber, com o Uber Movement Open Data[7], portal de dados abertos que fornece dados sobre mobilidade urbana nas cidades em que opera, sendo uma boa oportunidade para estudiosos da área.

Retornando à área governamental, temos o conceito de dados abertos governamentais. Conforme o Portal de Dados Abertos do Governo Federal[8] e o Open Government Data[9], em 2007, através do trabalho de um grupo de 30 pessoas, foi desenvolvido um conjunto de princípios que, posteriormente, seria denominado Os Oito Princípios dos Dados Abertos Governamentais. São estes:

1. Completos. Todos os dados públicos são disponibilizados. Dados são informações eletronicamente gravadas, incluindo, mas não se limitando a, documentos, bancos de dados, transcrições e gravações audiovisuais. Dados públicos são dados que não estão sujeitos a limitações válidas de privacidade, segurança ou controle de acesso, reguladas por estatutos.

2. Primários. Os dados são publicados na forma coletada na fonte, com a mais fina granularidade possível, e não de forma agregada ou transformada.

3. Atuais. Os dados são disponibilizados o quão rapidamente seja necessário para preservar o seu valor.

4. Acessíveis. Os dados são disponibilizados para o público mais amplo possível e para os propósitos mais variados possíveis.

5. Processáveis por máquina. Os dados são razoavelmente estruturados para possibilitar o seu processamento automatizado.

6. Acesso não discriminatório. Os dados estão disponíveis a todos, sem que seja necessária identificação ou registro.

7. Formatos não proprietários. Os dados estão disponíveis em um formato sobre o qual nenhum ente tenha controle exclusivo.

8. Licenças livres. Os dados não estão sujeitos a restrições por regulações de direitos autorais, marcas, patentes ou segredo industrial. Restrições razoáveis de privacidade, segurança e controle de acesso podem ser permitidas na forma regulada por estatutos.

Para além desses princípios, David Eaves, em um conjunto de palestras na Universidade de Harvard (EUA), em 2009, compartilhou o que ele chamou de “as três leis dos dados abertos governamentais[10]”:

1. Se o dado não pode ser encontrado e indexado na Web, ele não existe;

2. Se não estiver aberto e disponível em formato compreensível por máquina, ele não pode ser reaproveitado; e

3. Se algum dispositivo legal não permitir sua replicação, ele não é útil.

Um conceito ligado ao de dados abertos governamentais é o governo aberto, que se refere a uma visão na Administração Pública, pautada nos princípios da transparência, prestação de contas e responsabilização, participação cidadã e tecnologia, de acordo com o Portal de Governo Aberto[11], da Controladoria Geral da União (CGU, 2019). Maria Domingez (2018), em seu artigo sobre o mapeamento da produção acadêmica acerca de dados abertos e governo aberto, também correlaciona, através de uma análise bibliográfica de outros autores, o aumento da disponibilização dos dados abertos governamentais, com o aumento da iniciativa de governo aberto. Segundo a autora, a partir de 2009, com a definição das ações neste sentido empreendidas pelo governo Barack Obama, nos Estados Unidos, e logo seguidas por outros países, ações de governo aberto surgem como tendência. Em 2011, é criado o Open Government Partnership[12], entidade que engloba atualmente 79 países e governos locais, e se propõe a estimular iniciativas de governo aberto, criando e ajudando na gestão de programas e planos de ação colaborativa nessa área. O Brasil, juntamente com Estados Unidos e mais 6 países, fundaram a entidade.

No Brasil, em 2012, através da lei nº 12.527/2011, é regulamentada a LAI – Lei de Acesso à Informação, com validade para as esferas Federal, Estadual e Municipal. Os diversos dispositivos desta lei têm como objetivo regulamentar o direito ao acesso às informações públicas, substituindo a cultura do sigilo, como citado anteriormente, pela cultura da transparência. Segundo a lei, a informação em guarda do Estado é sempre pública, devendo ser taxada como restrita somente em casos específicos, e por período determinado de tempo. A única exceção a essa regra são os dados pessoais sob guarda do Estado, onde este deverá manter sob acesso restrito, não podendo ser publicadas em 100 anos a contar da sua data de produção. O Governo Federal disponibiliza um mapa[13] da Lei de Acesso a Informação, que facilita de sobremaneira a leitura da mesma. Também é disponibilizado um portal[14], por parte do Governo Federal, que aglutina os dados abertos produzidos pelos órgãos da esfera Federal, onde é possível ter acesso a mais de 7 mil conjuntos de dados, dos mais diferentes órgãos.

Assim como o Governo Federal, os governos estaduais e municipais, bem como outros órgãos da administração pública, têm buscado disponibilizar seus dados de forma aberta. Podemos citar como exemplos o portal de dados abertos do Governo do Estado de Minas Gerais[15], o portal de dados abertos da Prefeitura do Recife[16], o portal de dados abertos da Secretaria de Educação do Estado de São Paulo[17], dentre outros. No órgão da administração pública, independente da existência de um portal de dados abertos, deverá existir o Serviço de Informação, responsável por tratar os pedidos de acesso à informação que forem direcionados àquele órgão.

CONCLUSÃO

Por fim, conseguimos ter uma visão geral da importância do acesso à informação para a plenitude da cidadania e democracia em nossa sociedade moderna, bem como a necessidade de que a Administração Pública torne os dados que estão em sua posse, de fato públicos e abertos. Com acesso a tais dados, é possível a criação de serviços, a mensuração da qualidade do serviço público por parte dos cidadãos e instituições não governamentais, bem como também permite a criação mais informação, a partir do cruzamento com outros dados disponíveis. E, como vimos, a informação – e o conhecimento extraído dela – é a próxima “mina de ouro”, no século XXI.

REFERÊNCIAS

DOMINGUEZ, Maria. Governo aberto e dados abertos governamentais: um mapeamento e sistematização da produção acadêmica. 1º Congresso do INCT.DD, Salvador, 2018.

Guia de Dados Abertos. Open Data Handbook. Disponível em: http://opendatahandbook.org/guide/pt_BR/ Acesso em: 20 maio 2020

ISSA, Marcelo. GALDINO, Manoel. Reforçar a cultura da transparência, não do sigilo. O Estado de São Paulo. Disponível em https://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/reforcar-a-cultura-da-transparencia-nao-do-sigilo/ Acesso em: 20 maio 2020

POSSAMAI, Ana Júlia. DADOS ABERTOS NO GOVERNO FEDERAL BASILEIRO: desafios de transparência e interoperabilidade. Orientador: Paulo Gilberto Fagundes Visentini. 2016. Tese (Doutorado em Ciência Política) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2016.

OPEN KNOWLEDGE FOUNDATION. Open Data Handbook. [S. l.], 2019. Disponível em: http://opendatahandbook.org/. Acesso em: 15 out. 2019.

O que é Governo Aberto. Página do Governo Federal sobre Governo Aberto. Disponível em: https://governoaberto.cgu.gov.br/governo-aberto-no-brasil/o-que-e-governo-aberto Acesso em: 20 maio 2020

The three laws of Open Government Data. Eaves.CA. Disponível em: https://eaves.ca/2009/09/30/three-law-of-open-government-data/ Acesso em: 20 maio 2020

APÊNDICE – REFERÊNCIAS DE NOTA DE RODAPÉ

3. Um ótimo artigo para começar a entender sobre a cultura do sigilo, e a contraposição feita pelo advento da Lei de Acesso a Informação, é o artigo de Marcelo Issa e Manoel Galdino, para o jornal O Estado de São Paulo, que trata do tema. https://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/reforcar-a-cultura-da-transparencia-nao-do-sigilo/

4. Acessado em http://opendatahandbook.org/guide/pt_BR

5. Acessado em https://www.icsu-wds.org/organization

6. Acessado em https://data.worldbank.org/

7. Acessado em https://movement.uber.com

8. Acessado em http://dados.gov.br/pagina/dados-abertos

9. Acessado em https://opengovdata.org/

10. Acessado em https://eaves.ca/2009/09/30/three-law-of-open-government-data/

11. Acessado em https://governoaberto.cgu.gov.br/governo-aberto-no-brasil/o-que-e-governo-aberto

12. Acessado em https://www.opengovpartnership.org

13. Acessado em http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/conheca-seu-direito/a-lei-de-acesso-a-informacao/mapa-da-lai

14. Acessado em http://dados.gov.br

15. Acessado em http://www.transparencia.mg.gov.br/dados-abertos

16. Acessado em http://dados.recife.pe.gov.br/

17. Acessado em https://dados.educacao.sp.gov.br/

[1] Graduando em Sistemas de Informação.

[2] Orientador. Mestrado em Engenharia de Eletricidade. Graduação em Ciência da Computação.

Enviado: Maio, 2020.

Aprovado: Agosto, 2020.

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