ARTIGO ORIGINAL
VINCE, Fernando Navarro [1], SILVEIRA NETO, George Rodrigues da [2]
SOBRENOME, Nome. Análise da desapropriação de imóvel rural produtivo para reforma agrária: uma perspectiva à luz da ADI 3865. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 10, Ed. 06, Vol. 01, pp. 91-110. Junho de 2025. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/lei/analise-da-desapropriacao, DOI: 10.32749/nucleodoconhecimento.com.br/lei/analise-da-desapropriacao
A propriedade, destacada como direito fundamental, é regida pelo princípio da função social, conforme estabelecido na Constituição. Este princípio transcende os interesses individuais do proprietário, incorporando as demandas sociais e a preservação ambiental, resultando na função social da propriedade. A desapropriação surge como medida sancionatória para imóveis rurais em desacordo com essa função, conforme disposto no artigo 184, especialmente para a promoção da reforma agrária. Para garantir o cumprimento da função social, são estabelecidos requisitos no artigo 186 da Constituição Federal. Para atender a produtividade, as ferramentas tecnológicas garantem eficiência no uso adequado do solo, conciliando com a busca da função social. Entretanto, surge um conflito constitucional, visto que o artigo 185 impede a desapropriação de propriedades produtivas, o que acaba por comprometer o alcance efetivo da função social da propriedade, que vai além do simples aspecto de produtividade. Este artigo tem como objetivo analisar a propriedade rural no contexto de sua função social, explorando a posição do Supremo Tribunal Federal na ADI 3865 sobre a desapropriação de imóveis rurais produtivos para reforma agrária.
Palavras-chave: Propriedade, Função social, Desapropriação, Imóvel produtivo, Tecnologia.
A propriedade é um dos pilares fundamentais de nossa sociedade e, por isso, a Constituição se preocupou em tratá-la como um dos núcleos fundamentais dos direitos individuais. No entanto, a exploração da propriedade deve considerar não apenas os interesses individuais do proprietário, mas também atender às necessidades da sociedade e à preservação ambiental, daí surge a função social da propriedade.
Um instituto antigo em nosso ordenamento jurídico, que se apresenta como uma sanção para os imóveis rurais que não atendem a sua função social é a desapropriação. O artigo 184 da Constituição estabelece a desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária, de imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social.
Ocorre que surge uma discussão que chegou até o Supremo Tribunal Federal, vez que a Constituição acaba apresentando um certo conflito, observado que no caput do artigo 184 estabelece que se descumprida a função social da propriedade, o imóvel poderá ser desapropriado. E para que a função social seja cumprida, devem ser preenchidos os requisitos do artigo 186. No entanto, no inciso II, do artigo 185, a Constituição estabelece que a propriedade produtiva não poderá ser objeto de desapropriação para fins de reforma agrária.
Essa discussão foi analisada em sede de Ação Declaratória de Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, na ADI 3865. Portanto, o presente artigo tem como objetivo a análise da propriedade rural e sua função social, considerando a desapropriação de imóveis rurais produtivos para fins de reforma agrária.
Utilizando-se do método de pesquisa hipotético-dedutivo e as técnicas documental e revisão bibliográfica, em um primeiro momento há dedicação para o conceito de propriedade e da função social, considerando, para tanto, os imóveis rurais, e principalmente, um destaque para a tecnologia no propósito de sintonizar constitucionalmente com a função social. Após, será realizado um estudo acerca dos aspectos gerais da desapropriação. Por fim, no último capítulo analisaremos a desapropriação de imóvel rural produtivo para fins de reforma agrária, considerando o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 3865.
A concepção do alcance da propriedade passou por evoluções ao longo da história, marcada sua amplitude ou restrição conforme o momento vivido. A participação tímida do Estado no ambiente privado no contexto das Revoluções Industriais deixou o exercício do domínio na propriedade ampla, com muito valor para a vontade e o individualismo.
Em sentido contrário, a ausência de controle permite atos abusivos sob a justificativa de ser exercido no ambiente do “meu” do “ser dono”, do “poder fazer o que quiser” dentro da propriedade privada. Nesse momento, percebeu-se que o Estado deveria se fazer presente para associar a propriedade ao contexto coletivo e evitar atos abusivos. Flávio Tartuce1, ao tratar do art. 1228, §2º do Código Civil2 dispõe “trata-se da vedação do exercício irregular do direito de propriedade, do abuso de propriedade ou do ato emulativo civil (aemulatio). O comando legal também acaba por limitar o exercício da propriedade, que não pode ser abusivo”.
No processo de evolução, no final da Idade Média, pensadores como Thomas Hobbes, entre outros, iniciaram debates sobre a possibilidade de os seres humanos celebrarem contratos para instituir o que atualmente denominamos de Estado. A ideia central desses pensadores era que, sem uma autoridade comum, a humanidade estaria constantemente em conflito, até mesmo envolvendo-se em guerras. O Estado, concebido nesse contexto, foi o ambiente em que surgiram as leis e foi estabelecida a noção de propriedade, dando origem ao que conhecemos hoje como Estado Civil3.
Conforme expresso por Marx no século XIX, a propriedade privada foi considerada a principal e mais significativa alienação do homem. Nessa perspectiva, a manutenção do poder pela burguesia foi atribuída à proteção estatal conferida à propriedade privada. A partir desse entendimento histórico, surgiu um movimento constitucional que visava impor obrigações sociais ao Estado, destacando-se a Constituição Alemã de Weimar, promulgada em 1919.4
Ao longo do século XX, o princípio da função social da propriedade foi integrado em diversas constituições e códigos legais globalmente, evidenciando crescentes preocupações sociais e ambientais. Esse princípio assumiu relevância especial em situações de reforma agrária e na regulamentação do uso da terra.
No regramento jurídico brasileiro, fazendo um breve aparato histórico, as capitanias hereditárias moldaram o cenário até 1759.5 A Lei das Terras, em 1850, proibiu a ocupação de terras devolutas, admitindo apenas a compra em dinheiro e permitiu a reavaliação das sesmarias, desde que cultivadas ou com princípios de cultura e moradia habitual do sesmeiro.6 Com a Constituição da República de 1891, as terras devolutas foram transferidas para os Estados.7 O Estatuto da Terra, em 1964, detalhou direitos e obrigações sobre bens rurais e foi recepcionado pela Constituição de 1988, que vincula a propriedade à função social, impactando leis subsequentes, incluindo o Código Civil de 2002.
Superado esta breve contextualização acerca da evolução jurídica da propriedade e sua função social, é necessário considerar que a propriedade se trata de um direito atribuído a pessoas físicas ou jurídicas, dentro dos limites normativos, possibilitando o uso, gozo, disposição e a reivindicação de posse perante quem a detenha injustamente.8 Este princípio, de relevância histórica, encontra suas raízes no pensamento filosófico, econômico e político. Sua evolução ao longo do tempo espelha a intrincada relação entre o direito de propriedade e o bem-estar social.
A função social se alinha com o comando constitucional expressamente previsto, bem como com os princípios base que motivaram o Código Civil de 2002 e foi instalada no seu texto como cláusula geral que orienta todos os intérpretes do direito, bem como o legislador. Trata-se de um elemento inserido como próprio elemento na propriedade formando uma relação complexa de direitos e deveres recíprocos. Vale dizer, da mesma maneira que o proprietário tem consigo um direito de não ofensa à propriedade ou de exigir da coletividade uma abstenção (decorrente da garantia constitucional à propriedade), a coletividade tem o direito de exigir do proprietário a função social. Há, portanto, uma ponderação valorativa que impõe o preenchimento do direito individual com anseios sociais, sob pena de sanções pelo ordenamento jurídico9.
Francisco José Carvalho conceitua propriedade da seguinte forma:
Propriedade é aquilo que é próprio, é aquilo que pertence a alguém. A propriedade é a coisa que, indelevelmente, pertence a alguém, a um titular, no caso, aquele que se assenhorou com animus domini ou animus definitivo. O animus é a qualidade que potencializa e justifica o fato da coisa pertencer a alguém. Direito à propriedade é a faculdade atribuída a alguém de exercer certos direitos conferidos pela norma jurídica.10
Considerando as disposições legais e as responsabilidades inerentes à propriedade rural, conforme estabelecido no Artigo 186, da Constituição Federal, algumas funções e critérios de observação pelo titular no momento de sua utilização podem ser destacados, configurando-se como requisitos para que um imóvel rural cumpra a sua função social11:
Estabelece inicialmente que a propriedade deverá realizar o aproveitamento Racional e Adequado. Quer dizer, a propriedade rural deve ser utilizada de forma racional e apropriada seguindo critérios estabelecidos em lei, de maneira a garantir um uso eficiente dos recursos disponíveis[3];
Além disso, o uso Adequado dos Recursos Naturais e Preservação Ambiental. A exploração da propriedade rural deve pautar-se por práticas que assegurem a utilização adequada dos recursos naturais, ao mesmo tempo em que preserva o meio ambiente. O uso da propriedade não deve acarretar danos significativos ao ecossistema. Trata-se de mais uma forma de superar o condão excessivamente individualista do direito de propriedade13.
Observância das Relações de Trabalho seria o terceiro requisito constitucional. Para tanto, o titular da propriedade rural deve atender às disposições que regulamentam as relações de trabalho, promovendo condições adequadas para os trabalhadores e respeitando os preceitos legais concernentes a essa esfera.
Por fim, a exploração em favor do bem-estar dos envolvidos. A função social da propriedade rural é cumprida quando a exploração favorece o bem-estar tanto dos proprietários quanto dos trabalhadores, assegurando condições de vida dignas para todos os envolvidos.
Na análise desses requisitos, Cristiano Chaves de Faria, Nelson Rosenvald e Felipe Braga Netto13 sintetizam da seguinte maneira:
A leitura do art. 186 da Constituição Federal revela que não é suficiente a exploração racional do solo pelo proprietário rural. Incumbe ao proprietário, igualmente, cumprir as obrigações trabalhistas (interesses coletivos) e preservar a esfera ambiental (interesses difusos) ecologicamente equilibrada. Todos esses interesses não proprietários devem ser simultaneamente satisfeitos, e a sua infração poderá embasar uma forma especial de desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária (art. 184 da CF).
Portanto, a função social da propriedade refere-se ao princípio de utilizar os bens de forma socialmente benéfica, independente de quem detenha o título de propriedade. Esse princípio aplica-se aos bens em si, não ao direito de propriedade em termos legais. O foco está na ação prática de usar ou não os bens para atender aos interesses sociais. A realização da função social ocorre por meio de ações concretas do possuidor, que pode ou não ser o titular legal do direito de propriedade14. Como bem aponta José Afonso da Silva:
a função social da propriedade acabou por transformar todo regime jurídico do instituto, modificando o conceito capitalista sem, entretanto, socializa-lo, mas condicionando a propriedade como um todo, inserindo um interesse que não necessariamente condiz com o do proprietário15.
Portanto, a exploração da propriedade deve considerar não apenas os interesses individuais do proprietário, mas também atender às necessidades da sociedade e à preservação ambiental. A aplicação desse princípio abrange a regularização fundiária, a destinação de terras ociosas para reforma agrária, o apoio à agricultura familiar, o estímulo à produção agrícola sustentável, entre outros. Em suma, a função social da propriedade busca uma gestão equitativa dos recursos naturais, conciliando o desenvolvimento econômico com a preservação do meio ambiente.
Se de um lado há a exigência de ter a propriedade um uso adequado e que promova a sua função social, por outro não se pode esquecer dos mecanismos tecnológicos que favorecem a consecução desta finalidade. Dessa maneira, nos dias atuais é preciso entender que a tecnologia tem sido um fator determinante para o aumento do aproveitamento rural, transformando práticas tradicionais em métodos mais eficientes e sustentáveis. A adoção de inovações tecnológicas se tornou essencial para maximizar a produção agrícola e melhorar a gestão dos imóveis rurais, consequentemente para a proposta deste artigo, fortalecer ao produtor rural que a utilização da tecnologia é um motivo para afastar a desapropriação.
No atual cenário jurisprudencial, conforme adiante será apontado, a ausência de produtividade poderá atingir inclusive a pequena propriedade rural. Embora muitas vezes associadas a grandes empresas agrícolas, as inovações tecnológicas também são acessíveis e extremamente vantajosas para pequenos agricultores, permitindo que maximizem sua produção e melhorem a gestão de seus recursos.
Kateryna Sergieieva16 destaca os seguintes benefícios no uso da tecnologia no campo:
Redução do consumo de água, fertilizantes e pesticidas, o que, além de proporcionar maiores lucros, reduz o custo do produto; reduz os impactos da tecnologia na agricultura e no ecossistema, o escoamento de produtos químicos nos rios e águas subterrâneas, tornando o negócio mais sustentável; aumenta o rendimento das colheitas; facilita a comunicação entre produtores, operadores, administradores, agrônomos, etc., utilizando telefones celulares e ferramentas de internet; reduz o custo de acesso a serviços como seguros e crédito ou informações de mercado ou tecnológicas; reduz os riscos de perdas decorrentes de eventos climáticos, pragas e desastres naturais através de sistemas acessíveis de monitoramento e informação; contribui para o aumento da renda dos produtores através da melhoria da qualidade dos produtos agrícolas; detecta deficiências de nutrientes nas plantas e no solo e mostra persistentemente a quantidade de nutrientes e fertilizantes que precisam ser adicionados ao solo; previsibilidade. Analisando os dados obtidos, os gráficos podem ser traçados para mostrar as tendências de produção. Desta forma, os agricultores podem estimar o volume de sua safra para a próxima colheita ou outras datas, o que lhes permite planejar suas finanças e antecipar diferentes situações.
De modo geral, fica evidente o benefício do potencial aumento de eficiência na produção. Com o uso de ferramentas digitais, como aplicativos de gerenciamento agrícola, pequenos proprietários podem planejar e monitorar suas atividades de maneira mais eficaz. Esses aplicativos permitem o registro de dados sobre o crescimento das culturas, a aplicação de insumos e o controle de pragas, oferecendo uma visão clara do que está funcionando e do que precisa ser ajustado.
A agricultura de precisão também é uma aliada valiosa para pequenos agricultores. Com a utilização de sensores de solo e tecnologia de mapeamento, é possível obter informações detalhadas sobre as condições do terreno. Isso permite que os pequenos proprietários façam uso mais eficiente da água e dos fertilizantes, aplicando-os apenas nas quantidades necessárias e nas áreas que realmente precisam. Essa abordagem não só melhora a produtividade, mas também reduz os custos operacionais.
Além disso, a automação em pequena escala, como o uso de sistemas de irrigação automatizados, pode facilitar o manejo da propriedade. Pequenos agricultores podem programar irrigação de acordo com a necessidade das culturas, economizando água e garantindo que as plantas recebam a quantidade ideal de umidade, mesmo em períodos de seca[4].
A aplicação da tecnologia na pecuária, por meio de diversas técnicas, tem promovido uma produtividade animal mais eficiente e sustentável. Gradualmente, as propriedades rurais têm adotado o score como uma estratégia eficaz para o manejo de laticínios. Além disso, os pecuaristas têm optado por utilizar imagens digitais obtidas remotamente para gerenciar a nutrição dos animais, bem como para realizar a avaliação da condição corporal por meio da análise dessas imagens18.
Outro aspecto importante é o acesso à informação. A internet e as plataformas digitais têm democratizado o conhecimento, permitindo que pequenos agricultores acessem informações sobre melhores práticas agrícolas, mercados e preços. Isso os capacita a tomar decisões mais informadas e a se conectar diretamente com consumidores e mercados, eliminando intermediários e aumentando suas margens de lucro.
Por fim, as redes sociais e o marketing digital oferecem uma oportunidade única para pequenos produtores promoverem seus produtos. Através dessas plataformas, eles podem alcançar um público mais amplo, compartilhar suas histórias e construir uma marca, o que pode resultar em um aumento nas vendas e na fidelização de clientes.
Em resumo, dentro do potencial defensivo para se evitar a progressão para uma desapropriação, o uso da tecnologia nas pequenas propriedades pode gerar uma série de benefícios para o proprietário produtor, desde o aumento da eficiência na produção até a melhora na comercialização dos produtos. Ao adotar essas inovações, pequenos agricultores não apenas garantem a sustentabilidade de seus negócios, mas também contribuem para um sistema agrícola constitucional.
Se por um lado o proprietário tem consigo poderes inerentes ao bem, a sua compatibilidade funcional impõe limites de duas ordens: primeiro, enquanto limitação à autonomia privada, por meio do exercício com observância do princípio da função social da propriedade, como visto anteriormente. Segundo, por meio da supremacia do interesse público sobre o particular, é possível a supressão compulsória da propriedade privada para o Poder Público, fundamentada na necessidade de atender a finalidades públicas ou sociais diretamente pelo Estado. Surge, portanto, o procedimento da desapropriação no ordenamento jurídico.
A desapropriação é uma forma de intervenção supressiva na propriedade, que permite a transferência coativa e unilateral da propriedade ao domínio do Estado. Trata-se de forma excepcional que reclama o pagamento de indenização, que não se confunde com a hipótese confiscatória de aplicação restrita aos casos do art. 243 da Constituição Federal19.
Na oportunidade, vale mencionar também que a propriedade pode sofrer intervenção restritiva do Estado, cujo objetivo é permitir a utilização parcial de poderes da propriedade e do próprio imóvel para atingir finalidades específicas de interesse público. Cita-se a passagem de transmissão elétrica na forma de servidão administrativa; ou ainda, o tombamento, imposto ao imóvel que tem traços que marcam historicamente determinado lugar.
Por ser medida excepcional, a atuação estatal no procedimento expropriatório deve observar princípios essenciais que garantam a legitimidade do processo. O destaque inicial é a base do próprio Direito Administrativo na legalidade, cuja desapropriação deve estar estritamente conforme a legislação vigente, sem desvios ou abusos de poder. Reconhece a doutrina, que a inobservância do procedimento na apropriação de um bem pelo Poder Público enseja o que se denomina desapropriação indireta. Para Juliano Heinen, “desapropriação indireta nada mais é do que um apossamento administrativo, despido de procedimento específico para a tomada do bem. Aqui, não se respeita o contraditório e ampla defesa, sendo, portanto, considerado verdadeiro ato ilícito”19.
Basicamente, embora exista previsão no art. 35 do Decreto-Lei 3365/1941, o que se quer impedir é a expropriação sem finalidade pública, com os requisitos trazidos pelo Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial REsp 44277420:
Para que se tenha por caracterizada situação que imponha ao particular a substituição da prestação específica (restituir a coisa vindicada) por prestação alternativa (indenizá-la em dinheiro), com a conseqüente transferência compulsória do domínio ao Estado, é preciso que se verifiquem, cumulativamente, as seguintes circunstâncias: (a) o apossamento do bem pelo Estado, sem prévia observância do devido processo de desapropriação; (b) a afetação do bem, isto é, sua destinação à utilização pública; e (c) a impossibilidade material da outorga da tutela específica ao proprietário, isto é, a irreversibilidade da situação fática resultante do indevido apossamento e da afetação.
Desta maneira, as medidas adotadas pelo poder público devem ser proporcionais ao objetivo almejado, garantindo que não haja sacrifício excessivo aos direitos dos particulares. O procedimento desapropriatório deve seguir uma série de etapas, geralmente divididas em duas fases principais: a declaração expropriatória, e a executória, que pode ser administrativa ou judicial, resultando na incorporação do bem ao patrimônio público pelo órgão expropriante.
Na fase de declaração expropriatória, o governo emite um decreto que especifica a necessidade pública, utilidade pública ou interesse social associados ao bem em questão. Este ato administrativo, com efeitos concretos, coloca o bem sob um regime jurídico especial, indicando o propósito pretendido, avaliando o estado atual e as benfeitorias para fins de indenização, além de iniciar a contagem do prazo decadencial para a efetivação da desapropriação.
Por sua vez, a fase de execução pode ser administrativa, quando o proprietário expropriado concorda com os termos da desapropriação e o valor da indenização oferecida. Neste cenário, a negociação e o acordo são realizados na esfera administrativa, evitando a necessidade de intervenção judicial. Aqui, são implementadas as medidas para a transferência efetiva do bem. Esse acordo pode ser formalizado tanto em termo administrativo como por Escritura Pública, servindo como título para a regularização da transmissão perante o Registro de Imóveis, na forma do art. 221 da Lei 6.015/1973.
Por outro lado, a execução judicial é acionada na ausência de um acordo amigável entre as partes, seja devido à oposição do proprietário à desapropriação ou à discordância sobre o valor da indenização. Neste caso, a questão é levada ao judiciário, onde a controvérsia será resolvida, e a execução do processo ocorrerá nesse ambiente. O propósito desta ação é definir a indenização, não cabendo ao Poder Judiciário decidir se verificam ou não os casos de utilidade pública, na forma do art. 9º do Decreto-Lei 3365/1941.
Há uma série de normas e requisitos constitucionais que devem ser observados no processo de desapropriação. O artigo 5º, inciso XXIV, da Constituição Federal estabelece os três fundamentos principais para a desapropriação: necessidade pública, utilidade pública e interesse social. Este dispositivo também consagra o princípio de que a indenização ao proprietário deve ser prévia, justa e paga em dinheiro, assegurando assim a proteção dos direitos individuais. A competência para legislar sobre desapropriação é exclusiva da União, conforme disposto no artigo 22, inciso II, o que visa assegurar uma uniformidade normativa em todo o território nacional, fornecendo uma base legal consistente para a prática da desapropriação11.
No contexto urbanístico, o artigo 182, § 4º, inciso III, autoriza os municípios a realizarem desapropriações sancionatórias de imóveis que não estejam edificados, subutilizados ou não utilizados. Nestes casos, a compensação é feita por meio de títulos da dívida pública, com resgate previsto em até dez anos. No que diz respeito à reforma agrária, o artigo 184 confere à União a competência exclusiva para desapropriações por interesse social, com a indenização sendo paga em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos. O parágrafo 5º do mesmo artigo garante a imunidade tributária nas operações de transferência de imóveis destinados à reforma agrária11.
O artigo 185 impõe restrições específicas à desapropriação para fins de reforma agrária, excluindo pequenas e médias propriedades rurais, desde que o proprietário não possua outra, bem como as propriedades produtivas, conforme definido em lei. Além disso, o artigo 243 prevê o confisco de terras utilizadas para o cultivo ilegal de plantas psicotrópicas destinadas à produção de drogas, sem direito a indenização, reforçando o compromisso constitucional no combate ao tráfico de entorpecentes. Esses dispositivos, ao estabelecerem diretrizes claras, buscam equilibrar os interesses públicos e privados no contexto da desapropriação11.
A reforma agrária, arraigada no ordenamento jurídico brasileiro, representa uma medida legal destinada a harmonizar as relações de propriedade com as exigências da função social, conforme delineado pela Constituição de 1988. A mudança paradigmática introduzida pelo texto constitucional redefiniu a concepção de propriedade para uma abordagem relativa, sujeita ao cumprimento de suas responsabilidades sociais, devendo a propriedade servir aos interesses do bem comum, tornando-se um instrumento para promover a justiça social e o desenvolvimento econômico.
O Estatuto da Terra (Lei 4.504/64), estabelece em seu artigo 2º, inciso I, que a propriedade da terra desempenha a sua integral função social quando: a) favorece o bem-estar dos dos proprietários e dos trabalhadores, assim como suas famílias; b) mantém sua produtividade em níveis satisfatórios; c) assegura a conservação dos recursos naturais; e d) Observa as disposições legais que regulamentam as justas relações de trabalho entre os proprietários e aqueles que cultivam a propriedade.21
Estes mesmos requisitos foram reproduzidos pela Constituição de 1988, em seu artigo 186:
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores11.
A desapropriação para fins de reforma agrária está prevista no artigo 184 da Constituição Federal. É de competência exclusiva da União e tem natureza sancionatória, vez que se apresenta como uma sanção para um imóvel que não esteja desempenhando sua função social. Este instituto possui a finalidade de mitigar desigualdades e promover a inclusão de grupos marginalizados e a exploração sustentável da terra, em conformidade com as exigências ambientais e as relações de trabalho.
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
Ocorre que o artigo 185 da Constituição impõe restrições específicas à desapropriação para reforma agrária, excluindo, em seu inciso II, a propriedade produtiva. Veja, portanto, que estamos diante de uma antinomia jurídica. Existem duas normas constitucionais conflitantes: a) a primeira, que estabelece a desapropriação de imóvel rural, para fins de reforma agrária, desde que este imóvel não cumpra os requisitos de sua função social, estabelecidos no artigo 186. b) a segunda, que veda a citada desapropriação em caso de existência de índices econômicos (produtividade).
Foi em atenção a este conflito que no ano de 2007, a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA), ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº3.865, impugnando as expressões contidas nos artigos 6º e 9º, § 1º, da Lei nº8.629/93, que tratam dos critérios para desapropriação de propriedades rurais para fins de reforma agrária.22
O artigo 6º consagra uma série de regras para que uma propriedade rural possa ser considerada produtiva, devendo ser explorada economicamente e racionalmente para atingir, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, observados os índices fixados pelo órgão competente. Já o artigo 9º estabelece os requisitos para cumprimento da função social da propriedade12.
Para a Confederação, a equiparação feita pelo legislador ordinário entre os conceitos de “aproveitamento racional e adequado” e “propriedade produtiva”, torna letra morta o inciso II do artigo 185 da Constituição Federal, que condiciona a desapropriação à propriedade produtiva que não esteja cumprindo a sua função social.
No entanto, a resposta para o conflito deve ser sanada a partir de uma análise sistemática da Constituição Federal e seus princípios. O texto constitucional consagra nos artigos 5º, XXIII, 7º, 170 III, 184, 186, e 225 da Constituição Federal, que contemplam fatores sociais. A própria evolução do direito contempla os fatores sociais. Nesse sentido, a interpretação que considera o fator econômico (produtividade), em detrimento dos demais requisitos intrínsecos do artigo 186 da Constituição Federal para fins de alcançar a Função Social da Propriedade, seria uma negação a própria Constituição, especialmente dos valores sociais do trabalho e ambientais.
Veja que a Constituição confere um significado positivo à função social, vinculando a legitimidade da propriedade ao cumprimento, pelo proprietário, de valores sociais e existenciais que não são exclusivamente relacionados à propriedade. Isso é especialmente evidente nas questões envolvendo relações de trabalho e preservação do meio ambiente.23
Marcelo Dias Varella, sobre o assunto, argumenta que considerar apenas o primeiro requisito como suficiente para cumprir a função social, excluindo os demais, chega-se à conclusão de que os outros três incisos (Art. 186 II, III e IV) seriam inúteis. Apesar de estarem presentes no texto constitucional, não poderiam ser utilizados como critério para avaliar o cumprimento da função social da propriedade e, consequentemente, para a realização de desapropriação com fins de reforma agrária.24
O Supremo Tribunal Federal adotou uma abordagem similar na ADI 3.865, cujo ministro e relator Edson Fachin fundamentou em seu voto faz que a interpretação que exige, da propriedade produtiva, o pleno cumprimento de sua função social é a mais alinhada com a Constituição da República. Nesse sentido, a função social corresponde à formulação contemporânea que encerra a dominialidade, perspectiva que enfatiza o que a própria Constituição previu ao afirmar que “a propriedade atenderá a sua função social”.22
Nessa linha, o Ministro entende que a função social não está relacionada à essência da propriedade, mas sim à sua utilização, e como consequência para o não cumprimento das obrigações impostas ao proprietário, surge a desapropriação. Esclarece que a propriedade obriga o seu titular, vez que os proprietários são co-partícipes na realização dos objetivos fundamentais da República, correlação facilmente percebida ao comparar os objetivos estabelecidos no art. 3º com os requisitos para o cumprimento da função social no art. 186, ambos da Constituição. Portanto, seria correto reconhecer que a exigência de cumprimento da função social também se aplica à propriedade produtiva.22
Veja, apesar de inicialmente o art. 185, II, da CF isentar a propriedade produtiva da desapropriação rural para fins de reforma agrária, o parágrafo único do mesmo artigo estabelece que a lei determinará normas para o cumprimento dos requisitos relacionados à função social da propriedade produtiva. Além disso, o caput do art. 184 é claro ao estabelecer que se o imóvel rural não esteja cumprindo a sua função social, este poderá ser objeto de desapropriação.11
A impossibilidade de desapropriação se aplica ao imóvel rural produtivo, desde que atendidos os requisitos legais de sua função social. No entanto, considerando os artigos 5º, XXIII; 170, III; e 182, § 2º, da CF, é preciso reconhecer que o texto constitucional demanda a funcionalização da propriedade, inclusive da produtiva, para evitar a desapropriação. Nesse sentido, utilizando-se dos argumentos acima indicados, o Supremo Tribunal Federal entendeu que a inexpropriabilidade da propriedade produtiva que não cumpra o requisito de aproveitamento racional e adequado é incorreta, pois o art. 185, parágrafo único, exige o preenchimento simultâneo dos critérios de produtividade e função social.
Diante da complexidade e das aparentes antinomias presentes nas normas constitucionais relacionadas à reforma agrária, destacamos a importância de uma abordagem sistêmica na interpretação do ordenamento jurídico. A análise crítica das disposições legais revela a existência de um aparente conflito entre a possibilidade de desapropriação de propriedades produtivas e a garantia constitucional de sua função social.
No entanto, ao examinar os princípios fundamentais consagrados na Constituição Federal, percebemos que a função social da propriedade, inclusive daquela produtiva, é essencial para o cumprimento dos objetivos fundamentais da República. O Supremo Tribunal Federal, em consonância com essa perspectiva, ressaltou que a função social está atrelada não à essência da propriedade, mas sim à sua utilização em conformidade com os ditames constitucionais.
A abordagem adotada pelo STF na ADI 3.865, cujo relator foi o Ministro Edson Fachin, destaca que a funcionalização da propriedade produtiva é necessária para evitar a desapropriação, desde que atendidos os requisitos legais relacionados à função social. Dessa forma, a interpretação que considera a produtividade como critério isolado para a manutenção da propriedade é considerada inadequada e contraproducente aos valores sociais, ambientais e trabalhistas previstos na Constituição.
Assim, a conclusão a que se chega é a de que a harmonização entre a produção agrícola e os princípios constitucionais não implica a exclusão da função social da propriedade produtiva, mas sim a sua integração como requisito indispensável para a preservação do direito de propriedade. A interpretação sistemática e coerente do ordenamento jurídico, aliada à compreensão dos valores fundamentais consagrados na Constituição, proporciona uma solução que busca equilibrar a produção econômica com a promoção da justiça social e a preservação ambiental.
1. TARTUCE, Flávio. Manual de Direito Civil – volume único. 15 ed. Rio de Janeiro, Editora Método, 2025, P.1034
2. BRASIL. Lei nº10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm. Acesso em: 07 de abril de 2025.
3. OLIVEIRA, Álvaro Borges de. CASTRO, Janaína de. Uma teoria sobre propriedade transnacional. Revista Eletrônica Direito e Política, Programas de Pós-Graduação Stricto Sensu em Ciência Jurídica da UNIVALI. Itajaí, v.4, p. 7.
4. PARENTE, Max. O direito de propriedade e o advento da função social. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5480, 3 jul. 2018. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/66589. Acesso 05 de abril de 2025. n. p.
5. VIAL, Sandra Regina Martini. Propriedade da terra: análise sociojurídica. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora 2003. p. 159-163.
6. INCRA . Evolução da estrutura agrária do Brasil. Brasília, 1987. p. 21.
7. BRASIL. Constituição (1891). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao91.htm. Acesso 05 de abril de 2025. n. p.
8. DINIZ, Maria Helena. Código Civil Anotado. Ed. São Paulo: editora Saraiva, 2010, p. 114.
9. ROSENVALD, Nelson; NETTO, Felipe Braga. Código Civil comentado – artigo por artigo. 6 ed. – São Paulo, Editora Juspodivm, 2025, p.1389.
10. CARVALHO, Francisco José. Função Social do Direito. 2007, p. 2. Disponível em: http://www.funcaosocialdodireito.com.br/doc2010/FUN%C3%87%C3%83O%20SOCIAL%20DA%20PROPRIEDADE%2001.doc. Acesso 03 de abril de 2025. n. p.
11. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm\. Acesso 03 de abril de 2025. n. p.
12. BRASIL. Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993. Dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título VII, da Constituição Federal.. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8629.htm. Acesso 05 de abril de 2025. n. p.
13. FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson; NETTO, Felipe Braga. Manual de Direito Civil – Volume único. 8 ed. – São Paulo, Editora Juspodivm, 2023, p.1015
14. ZAVASCKI, Teori Albino. A tutela da posse na Constituição e no projeto do novo Código Civil. In A reconstrução do Direito Privado, org. Judith Martins-Costa. São Paulo: RT, 2002, p. 844.
15. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 788.
16. SERGIEIEVA, Kateryna. Tecnologia Na Agricultura: Benefícios No Agronegócio. Earth Observing System – EOS. Disponível em https://eos.com/pt/blog/tecnologia-na-agricultura/ Acesso 13 de abril de 2025
17. PEREIRA, Caroline Nascimento; e CASTRO, César Nunes de. Expansão da produção agrícola, novas tecnologias de produção, aumento de produtividade e o desnível tecnológico no meio rural. Repositório de Conhecimento do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. Disponível em https://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/11187 Acesso 13 de abril de 2025
18. SILVA, José Renato da. A tecnologia no campo e a gestão efetiva do agronegócio. 2018. 23 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Especialização em Automação e Controle de Processos Industriais) – Universidade Tecnológica Federal do Paraná, Ponta Grossa, 2018. Disponível em http://repositorio.utfpr.edu.br/jspui/handle/1/2319 Acesso em 13 de abril de 2025.
19. HEINEN, Juliano. Curso de Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo, Editora Juspodivm, 2024, p.1518-1519
20. BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp442774/SP. Disponível em https://scon.stj.jus.br/SCON/pesquisar.jsp?b=ACOR&livre=%28RESP.clas.+e+%40num%3D%22442774%22%29+ou+%28RESP+adj+%22442774%22%29.suce.&O=JT Acesso 04 de abril de 2025
21. BRASIL. Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4504.htm. Acesso 03 de abril de 2025. n. p.
22. BRASIL. ADI 3865, Supremo Tribunal Federal. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2495620. Acesso 01 de abril de 2025. n. p.
23. TEPEDINO, Gustavo; SCHREIBER, Anderson. O papel do poder judiciário na efetivação da função social da propriedade. In: Strozake Juvelino (org.) Questões agrárias: julgados comentados e pareceres. São Paulo: Método, 2002, p. 125.
24. VARELLA, Marcelo Dias. Introdução ao direito à reforma agrária: o direito face aos novos conflitos sociais. São Paulo: LED, 1998.
3. Lei 8.629/993. Art. 6º Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo índices fixados pelo órgão federal competente.
§1º O grau de utilização da terra, para efeito do caput deste artigo, deverá ser igual ou superior a 80% (oitenta por cento), calculado pela relação percentual entre a área efetivamente utilizada e a área aproveitável total do imóvel. § 2º O grau de eficiência na exploração da terra deverá ser igual ou superior a 100% (cem por cento), […].12
4. Neste sentido: “deve-se atentar para o fato de que respeitar as normas ambientais, de forma a garantir a preservação de mercados exigentes, bem como conquistar novos mercados, tornou-se uma necessidade, visto que a questão ambiental deixou de ser um plus, mas se tornou um imperativo para a realização de negócios em vários lugares do mundo. Para tal, os produtores deverão utilizar as tecnologias que intensifiquem ganhos de produtividade e poupam a terra, bem como considerem os impactos ambientais e modos de produção mais ambientalmente sustentáveis”.17
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[1] Orientador. Doutor em Direito pela Unimar/Marília/SP. Mestre em Ciência Jurídicas pela UniCesumar/Maringá/PR.Especialista em Direito do Estado pela Universidade Estadual de Londrina/PR. Graduado em Direito pela Universidade Estadual de Londrina (UEL). Professor de Graduação em Direito das Faculdades Londrina, Professor do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu Mestrado Profissional em Direito, Sociedade e Tecnologias Escola de Direito das Faculdades Londrina. Autor de livro. Advogado. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8621-0639. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/4996506612720504.
[2] Mestrando em Resoluções Alternativas de Controvérsias Empresariais pela Escola Paulista de Direito – EPD/SP. Mestrando no Mestrado Profissional em Direito, Sociedade e Tecnologias, pelas Faculdades Londrina. Pós-Graduado em Direito Notarial e Registral, Universidade Anhanguera – Uniderp, UNIDERP. Pós-Graduado em Direito Empresarial, pelo Centro Universitário de Araras Dr. Edmundo Ulson, UNAR. Graduado em Direito pela Universidade Estadual de Montes Claros. ORCID: ORCID: https://orcid.org/0009-0000-8230-4654. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/1132952551315285.
Material recebido: 15 de maio de 2025.
Material aprovado pelos pares: 15 de maio de 2025.
Material editado aprovado pelos autores: 10 de junho de 2025.
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