ARTIGO ORIGINAL
NEIVA, Thiago Botelho [1], NUMATA, Fernando [2]
NEIVA, Thiago Botelho. NUMATA, Fernando. O processo de licenciamento ambiental no Brasil: Importância, entraves e exemplos de boas práticas. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 04, Ed. 10, Vol. 09, pp. 121-134. Outubro de 2019. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/engenharia-ambiental/licenciamento-ambiental
RESUMO
O licenciamento ambiental, tema deste artigo, é um dos importantes instrumentos para a consecução da Política Nacional do Meio Ambiente, cujo objetivo é agir preventivamente sobre a proteção do bem comum do povo – o meio ambiente – e compatibilizar sua preservação com o desenvolvimento econômico-social de forma sustentável. Entretanto, há entraves, conforme expostos no texto, que implicam a necessidade de aperfeiçoamento, tornando-o mais ágil e eficaz. Além disso, foram abordadas nessa peça técnica as consequências para o empreendedor da falha ou ausência de licenciamento ambiental, bem como foram descritas algumas medidas consideradas como boas práticas pela Administração Pública, as quais tornaram o processo mais efetivo. Com isso, e baseados nos fatos apresentados nesse trabalho, foi possível concluir que não basta a previsão constitucional, a elaboração de leis e normas detalhadas, pormenorizadas e burocráticas se não existe uma atuação efetiva do Poder Público, com o aparelhamento necessário dos órgãos ambientais, especialização dos seus funcionários, como também uma conscientização do empreendedor da necessidade da apresentação de estudos ambientais com tecnicidade, visando sempre à efetividade do desenvolvimento sustentável.
Palavras-chave: licenciamento ambiental, processo licenciatório, entraves ao processo, importância do licenciamento ambiental, boas práticas.
INTRODUÇÃO
Na medida em que cresce a degradação irracional do meio ambiente, principalmente dos recursos naturais não renováveis, afetando negativamente a qualidade de vida das pessoas e colocando em risco as futuras gerações, torna-se crucial uma maior e eficaz tutela dos recursos ambientais pelo Poder Público e por toda a coletividade.
Nesse sentido, “em especial a partir dos anos 60 do século passado, os países começaram a editar normas jurídicas mais rígidas para a proteção do meio ambiente” (AMADO, 2014, p. 01). No Brasil, isso se deu com maior relevância a partir da edição da Lei 6.938/1981, que aprovou a Política Nacional do Meio Ambiente.
Essa política tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, nos termos do artigo 2º da Lei 6.938/1981.
No que concerne ao tema do presente artigo, o licenciamento ambiental é um dos importantes instrumentos para a consecução da Política Nacional do Meio Ambiente, listado no inciso IV, do artigo 9º, da Lei 6.938/1981, que foi recepcionada pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, incumbindo ao Poder Público assegurar a garantia de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme artigo 225, § 1º.
Assim, caso a caso, é preciso que o Poder Público verifique a viabilidade ambiental da atividade a ser desenvolvida, de modo que os proveitos justifiquem os eventuais danos ambientais que possam dela advir (como exemplo, a construção de uma hidrelétrica normalmente traz sérios danos ambientais, tais como a destruição das florestas que serão cobertas pelas águas, sem falar na necessidade de transferência de animais silvestres. Assim, para licenciar a obra, caberá ao órgão ambiental competente tomar a difícil decisão: a energia a ser gerada justificará os danos? Não há resposta geral, devendo ser analisado o caso concreto). (AMADO, 2014, p. 62).
Esse dever do Poder Público de proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme determina o artigo 23, inciso VI, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Dessa forma, a Lei Complementar nº 140/2011 regulamentou o artigo 23, inciso VI, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, fixando normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.
Além disso, a supracitada lei complementar delimitou as ações administrativas dos entes federativos em relação ao licenciamento ambiental, definindo-se a competência de cada um, bem como a respectiva abrangência de atuação no território nacional.
O processo do licenciamento ambiental no Brasil se constitui numa complexa análise de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, visando permitir o crescimento econômico, sem que ocorra uma investida desenfreada contra os recursos naturais existentes, garantindo a permanência dos mesmos para as futuras gerações.
Para tanto, ele deve ser institucionalizado nos órgãos ambientais de forma que não se torne um entrave ao desenvolvimento econômico e proporcione, à população, ideias claras a respeito dos procedimentos adotados no caminho a ser percorrido para obtenção das licenças necessárias a determinados empreendimentos modificadores ou potencialmente causadores de degradação ambiental.
DESENVOLVIMENTO
A IMPORTÂNCIA DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O sistema de licenciamento ambiental do Brasil, conforme previsto no ordenamento jurídico, como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, é fundamental para a consolidação do desenvolvimento sustentável no país. Entretanto, há entraves que implicam a necessidade de aperfeiçoamento, tornando-o mais ágil e eficaz.
Alguns exemplos desses entraves ao correto funcionamento do licenciamento ambiental, os quais podem ser de ordem institucional, legal e técnica, são: indefinições quanto à competência dos entes federados, alta complexidade técnica dos estudos envolvidos no processo, subjetividade intrínseca na análise dos órgãos públicos pertencentes ao Sistema Nacional de Meio Ambiente e a diversidade de visões, sob a ótica de diferentes atores da sociedade, quanto à conceitos constitucionais de sustentabilidade e equilíbrio ambiental.
Para a implementação eficaz do licenciamento ambiental, é preciso induzir a cultura no país de que esse processo serve de suporte ao desenvolvimento econômico e social, e de instrumento para viabilização de investimentos. Esse novo conceito fomentaria a Administração Pública e o setor produtivo a investir recursos humanos e materiais no sistema de licenciamento ambiental, permitindo, assim, que o mesmo não fosse mais enxergado como um obstáculo pela sociedade.
Além dessa mudança cultural, é importante incorporar a Avaliação Ambiental Estratégica nas políticas públicas, de forma a evitar que o licenciamento de grandes projetos de infraestrutura seja conduzido sem a avaliação dos impactos advindos da interferência com outros projetos, evitando-se a perda de tempo e gastos extraordinários de recursos.
O licenciamento deve ser encarado, portanto, como um instrumento de mediação de conflitos, devendo possibilitar a participação integrada de instituições setoriais, sociedade civil e entes federados, muito embora tem ocorrido com frequência a judicialização de processos pelo Ministério Público.
Os conflitos envolvendo Ministério Público e Administração ocorrem, na maioria das vezes, pela falta de diálogo entre as partes afetadas, excesso de burocracia no processo, interpretações ideológicas díspares face ao princípio da razoabilidade e, não raro, desconhecimento da real finalidade do licenciamento.
Cabe destacar que tramitam na Câmara Federal diferentes projetos de lei (PL) com o objetivo de alterar regras ou critérios do licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos causadores de potencial impacto ou utilizadores de recursos ambientais. Em síntese, os PLs buscam simplificar todo esse processo, diminuir prazos e buscar maior agilidade nas decisões administrativas relativas à questão.
Os custos e o prazo para a obtenção do devido licenciamento ambiental não se contrapõem aos requisitos de desenvolvimento econômico. Ao contrário, atender à legislação prevista implica racionalidade, pois o empreendedor tem a segurança de que pode realizar sua atividade sem os possíveis problemas de embargos e paralisações, além de garantir que sua atuação seja sustentável.
Além disso, o licenciamento é condição essencial para se obter financiamento junto a entidades e órgãos, bem como conseguir incentivos governamentais para o empreendimento. Sem as devidas licenças, o projeto pode ficar comprometido pela falta de recursos financeiros ou por ter incentivos fiscais, a que faria jus, negados.
A realização de projeto básico e projeto executivo antes da expedição da licença prévia pode acarretar prejuízos desnecessários e deve ser evitada, pois, caso a licença imponha mudanças na localização ou na concepção do empreendimento, o projeto deverá ser necessariamente refeito para se adaptar ao que foi aprovado pelo órgão ambiental.
Além disso, caso sejam iniciadas as obras antes de concedida a competente licença de instalação, poderá ocorrer determinação de paralisação da construção pelos agentes de fiscalização. Além da interrupção dos trabalhos, atraso no cronograma e aumento dos custos da obra, a falta da licença acarretará prováveis alterações do projeto para adaptá-los às condicionantes, bem como atraso no início da operação do empreendimento e prejuízos financeiros, dentre outros.
Outra consequência da falha ou ausência de licenciamento ambiental é a possibilidade de recebimento, pelo empreendedor, de sanções penais. Cumulativamente a isso, o mesmo ainda deverá indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, conforme estabelecido no artigo 20 da Lei nº 9.605/1998.
OS PRINCIPAIS ENTRAVES À EFETIVIDADE DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Entretanto, apesar da sua importância ser inquestionável, segundo Faria (2011), há gargalos no licenciamento ambiental que precisam ser superados, quais sejam:
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- a baixa qualidade dos estudos ambientais elaborados para a obtenção das licenças;
- as dificuldades inerentes aos procedimentos de previsão de impactos;
- a visão cartorial do processo de licenciamento;
- as deficiências nos processos de comunicação com a sociedade;
- as falhas do modelo de realização de audiências públicas;
- os conflitos políticos internos aos órgãos do setor ambiental;
- a politização dos cargos gerenciais do setor público, com reflexos sobre a qualidade da gestão;
- a sobreposição de funções entre órgãos públicos;
- a baixa capacitação técnica para analisar, com a requerida qualidade, as informações prestadas nos relatórios preparados pelos empreendedores requerentes de licenças;
- o aumento da influência de argumentos subjetivos e ideológicos;
- a indefinição das competências legais de cada nível de governo (União, estados e municípios);
- a judicialização do processo decisório, motivada, principalmente, pelas ações do Ministério Público e pela fragilidade legal das resoluções do Conama que embasam a tomada de decisão no setor, abrindo espaço para contestações judiciais;
- a exigência e imposição política de avaliação rápida de projetos prioritários. (FARIA, 2011, p. 05).
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Segundo resultado de estudo encomendado pela Confederação Nacional da Indústria, o principal entrave no processo de licenciamento é a morosidade dos processos. Além da falta de celeridade dos órgãos ambientais, a baixa capacidade técnica dos responsáveis pelo licenciamento e a falta de estrutura dos órgãos licenciadores são grandes problemas enfrentados pelo empreendedor. Também foram citados como entraves o número excessivo de normas, sendo muitas delas pouco claras, o excesso de condicionantes e de documentações exigidas, além da interferência constante do Ministério Público.
A figura abaixo resume o resultado dessa pesquisa:
EXEMPLOS DE BOAS PRÁTICAS NA APLICAÇÃO DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Em relação ao processo de licenciamento ambiental no Estado de Santa Catarina, entendeu-se, a partir do conhecimento do seu funcionamento e das normas que regem o assunto, que a legislação é bem avançada e proporciona transparência a respeito dos procedimentos adotados no caminho a ser percorrido para obtenção das licenças requeridas pelos órgãos ambientais.
Nos últimos anos, os governos do Estado de Santa Catarina têm incentivado a habilitação dos municípios para o exercício das suas competências licenciatórias das atividades de impacto local, nos termos da Lei Complementar nº 140/2011, o que possibilitou maior ganho de eficiência e agilidade nos processos de licenciamento ambiental.
Isso se deu com a edição do Decreto nº 620, de 27 de agosto de 2003, que instituiu o Programa de Descentralização das Ações de Gestão Ambiental no Estado de Santa Catarina, visando a gestão ambiental compartilhada, com os seguintes objetivos:
I – a descentralização e gestão ambiental compartilhada nos municípios do Estado, pelo estabelecimento de parceria com a FATMA, com os Municípios, órgãos da administração estadual e instituições da sociedade civil devidamente registradas;
II – a melhoria do atendimento aos usuários, através das ações de controle ambiental no atendimento às demandas ambientais de impacto local;
III – a agilidade e otimização do processo de licenciamento ambiental;
IV – a delegação do licenciamento de atividades de impacto ambiental local aos municípios habilitados;
V – o fomento à criação e implementação de instituições municipais de meio ambiente;
VI – a intensificação da fiscalização do uso dos recursos naturais e das atividades potencialmente poluidoras, pela ação de agentes locais, visando coibir as ações de degradação ambiental;
VII – a participação da sociedade civil na defesa do meio ambiente, pela criação e pelo fortalecimento dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente;
VIII – a capacitação técnica dos recursos humanos oriundos dos quadros do funcionalismo público municipal e estadual e dos demais agentes locais, para atuação nas ações de conservação ambiental;
IX – a regionalização e multiplicação dos programas de educação ambiental, privilegiando a discussão e conscientização da problemática ambiental local;
X – a economia de recursos públicos e eliminação de duplicidade de ações, evitando conflito de competências e dualidade de atividades entre os municípios e os diferentes órgãos da administração pública estadual e federal;
XI – o apoio técnico à iniciativas do Ministério Público pela agilização das vistorias e dos relatórios técnicos em cada comarca.
Além disso, tal ente estadual tem firmado convênios de delegação para que os municípios também possam licenciar atividades de impactos não-locais, nos termos do artigo 17 da Resolução CONSEMA nº 117/2017.
Outra medida que vem sendo adotada para melhorar a eficiência do processo de licenciamento ambiental no Estado de Santa Catarina é a celebração, entre a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável, a FATMA (atual Instituto do Meio Ambiente de Santa Catarina – IMA) e os municípios, de termos de delegação de atribuições para execução de programa de gestão florestal compartilhada. Dessa forma, o município que firmar esse termo, conforme informação disponibilizada no sítio eletrônico do IMA, passa a licenciar, as seguintes atividades:
- declaração de corte eventual de árvores;
- transporte proveniente de corte eventual;
- corte de árvores isoladas;
- corte de árvores de risco;
- corte de vegetação em estágio inicial (não pequeno produtor);
- corte de vegetação em estágio inicial (pequeno produtor);
- Cadastro Ambiental Rural – CAR;
- supressão de vegetação em imóvel urbano;
- intervenção em Área de Preservação Permanente – APP (baixo impacto ambiental);
- aprovação de compensação ambiental.
CONCLUSÃO
Conclui-se, portanto, que o processo de licenciamento ambiental é um importante instrumento de suporte ao desenvolvimento sustentável, mas o tema requer constante aprimoramento, para superar os desafios da modernidade e não se tornar um entrave ao crescimento econômico.
Não basta a previsão constitucional, a elaboração de leis e normas detalhadas, pormenorizadas e burocráticas se não existe uma atuação efetiva do Poder Público, com o aparelhamento necessário dos órgãos ambientais, especialização dos seus funcionários, como também uma conscientização do empreendedor da necessidade da apresentação de estudos ambientais com tecnicidade, visando sempre à efetividade do desenvolvimento sustentável. Entraves no licenciamento ambiental existem e atrasam o desenvolvimento do País, mas podem ser minorados, se houver uma atuação conjunta do Estado, dos empreendedores e da sociedade.
REFERÊNCIAS
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[1] Especialista em Saneamento Ambiental (AVM Faculdade Integrada) e em Licenciamento Ambiental (AVM Faculdade Integrada). Graduado em Engenharia Civil e Ambiental (Universidade de Brasília).
[2] MBA em Planejamento, Orçamento e Gestão Pública (FGV – Fundação Getúlio Vargas), MBA em Gestão em Engenharia de Custos (IBEC – Instituto Brasileiro de Engenharia de Custos), Especialista em Gerenciamento de Projetos (Faculdade Internacional Signorelli) e Especialista em Engenharia de Telecomunicações (UNESP- Universidade Estadual Paulista). Graduado em Engenharia Civil e Ambiental (UNESP -Universidade Estadual Paulista).
Enviado: Agosto, 2019.
Aprovado: Outubro, 2019.
