Desafios e Benefícios na implantação do relatório integrado nas entidades públicas: um estudo de caso na universidade federal do Rio de Janeiro

ARTIGO ORIGINAL

OLIVEIRA, Thais Andrade da Silva^[1], SANTOS, Waldir Jorge Ladeira dos^[2]

OLIVEIRA, Thais Andrade da Silva. SANTOS, Waldir Jorge Ladeira dos. Desafios e Benefícios na implantação do relatório integrado nas entidades públicas: um estudo de caso na universidade federal do Rio de Janeiro. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano. 07, Ed. 11, Vol. 11, pp. 81-108. Novembro de 2022. ISSN: 2448-0959, Link de acesso: https://www.nucleodoconhecimento.com.br/contabilidade/entidades-publicas

RESUMO

Este artigo tem como objetivo analisar o relatório de gestão do ano de 2021 da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), quanto aos desafios e os benefícios associados à implementação do relato integrado, através do desenvolvimento de um referencial teórico aplicado a um estudo de caso. Para tanto, o relatório de gestão da UFRJ do ano de 2021 foi levantado por meio das informações disponíveis no Portal da Transparência do Governo Federal. Após, foi aplicado um checklist, visando comparar o relatório de gestão publicado pela UFRJ com os requisitos sugeridos para o relatório integrado no setor público. Aliado a isso, foi realizada entrevista com seis colaboradores diretamente envolvidos na elaboração do atual relatório de gestão. Espera-se, com isso, identificar os desafios e benefícios da implantação do relato integrado na UFRJ. A relevância do estudo reside no fato do tema apresentar relevância social, acadêmica e de gestão com uma abordagem atual e ainda pouco debatido no que se refere à adoção do relato integrado nas instituições públicas. Os resultados mostram que a Universidade analisada passou a adotar as diretrizes sugeridas para elaboração de relatório de gestão estipulada pelo International Integrated Reporting Council (IIRC), ainda assim, não aborda totalmente a estrutura do Relato integrado e, todavia, alguns itens precisam ser ajustados para melhor compreensão dos usuários da informação.

Palavras-chave: Transparência, Prestação de contas, Relato integrado, Relato Integrado no setor público, Universidade pública.

1. INTRODUÇÃO

A Gestão vem atravessando momentos de transformações, sobretudo no que se refere à divulgação das informações à sociedade, e, nessa perspectiva, as entidades do setor público devem fazer parte dessas transformações.

A população brasileira já possui o direito ao acesso à informação pública a contar da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988). Tal conteúdo constitucional inclui-se em seu artigo 37, que se refere ao princípio da publicidade. Princípio este que está relacionado diretamente ao processo transparência pública.

Conforme consta em nossa Carta Magna e em outros procedimentos normativos, todo cidadão pode solicitar e obter, das entidades do setor público, informações de seu interesse particular ou coletivo, o que deve ocorrer por meio da viabilização de informações de qualidade pelos órgãos públicos.

Associadamente a essas necessidades, pode aludir que estas informações devem, ainda, ser publicadas de forma transparente, concisa e com foco no cidadão. Dessa forma, a divulgação deve possibilitar, também, a compreensão dos dados, e,  relacionado a isso, demonstrar como a governança pública e a aplicação dos recursos vêm auxiliando para a obtenção dos resultados e como é gerado o valor público ao longo do tempo.

Dessa forma, agregando-se aos instrumentos de transparência que já existem, surgiu, em agosto de 2010, a definição de relato integrado, concebido pela International Integrated Reporting Council (IIRC), entretanto, somente em dezembro de 2013 que o IIRC divulgou a primeira versão do framework, vislumbrando exigências e orientações para um relatório integrado. Destarte, o ano de 2014 marcou internacionalmente o processo de implantação do relato integrado, que surgiu do interesse de integrar as informações financeiras e não financeiras, com a finalidade de elaborar uma visão universal das empresas e dos órgãos públicos, relacionando os aspectos econômicos, sociais e ambientais das entidades em um único documento.

No ano de 2018, o Tribunal de Contas da União introduziu alterações no processo de relatório anual da administração pública, incluindo a aplicação do modelo de relatório integrado de gestão. A Decisão Normativa 170/2018 do TCU (BRASIL, 2018) recomenda que todas as entidades da administração pública direta e indireta elaborem e divulguem relatório integrado.

No Brasil, a adesão do relato integrado não era obrigatória nas entidades públicas, sua adoção era elaborada de forma voluntária, todavia, esta realidade foi alterada por meio de iniciativas do governo brasileiro, que passaram a exigir a obrigatoriedade do modelo para alguns entes públicos. Em abril e setembro de 2020, foram criadas, respetivamente, a Instrução normativa IN 84/2020 (BRASIL, 2020a) e a DN 187/2020 (BRASIL, 2020b), que vieram determinar as normas regulamentadoras a respeito da prestação de contas das entidades Públicas Federais, efetuando a obrigatoriedade da implementação do modelo de relatório integrado a partir de 31 de março de 2021.

Desse modo, o relato integrado é um modelo de apresentação de relatório corporativo, estabelecendo uma nova maneira de divulgação para que as empresas e entidades públicas passem a divulgar suas informações de forma integrada.

Muitas mudanças surgiram na gestão pública com os novos padrões das normas internacionais e, mesmo com todas essas modificações, ainda há fatos no setor público que precisam ser melhorados no que se refere à formação e à disseminação de informações. Assim, importa saber: quais os desafios e benefícios da implantação do relatório integrado na Universidade Federal do Rio de Janeiro?

O tema justifica-se por enfatizar a apresentação das informações públicas, que, por muitos anos, ficou limitada a apresentar, em sua maioria, apenas os seus aspectos financeiros. Já esse novo modelo tem o propósito de divulgar informações que impactam no entendimento dos seus resultados, sejam eles financeiros ou não financeiros, reunindo, assim, dentre outras, informações de aspectos ambientais, intelectuais e sociais.

Essa temática reside no fato de exprimir relevância social, acadêmica e de gestão com uma abordagem atual e ainda pouco debatida no que se refere à adoção do relato integrado nas instituições públicas.

2. REFERENCIAL TEÓRICO 

2.1 PRESTAÇÃO DE CONTAS

O processo de prestação de contas é uma responsabilidade constitucionalmente obrigatória para toda pessoa que manuseie os bens e valores públicos, como evidenciado no parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).

As alterações relacionadas às práticas de reporte público simbolizam uma transformação aos novos tempos, em que usuários requerem que as organizações apresentem uma mudança de comportamento em relação à sociedade e que relatem uma prestação com maior transparência. Na proporção que se pesquise novos modelos de relatórios para a gestão pública, o caminho pela qualidade deve caminhar junto aos novos padrões de accountability no setor público, de modo a fornecer ao cidadão informações que permitam avaliar o desempenho da administração pública (MELLO; SLOMSKI, 2008).

Na busca para tornar o sistema de prestação de contas mais efetivo, eficaz e eficiente, onde seja capaz de visualizar o valor público a longo prazo, o Tribunal de Contas da União achou, no relato integrado, um meio para aprimorar a prestação de contas anual, como também contribuir para o desenvolvimento da Administração Pública e de sua accountability.

Dessa forma, o relatório de gestão torna-se um documento conciso, com foco nos resultados e que coloca a sociedade como seu principal destinatário. Sua estrutura tem como referência base o relato integrado. O objetivo principal de aplicar a estrutura de relatórios integrados às organizações do setor público é fornecer uma capacidade adequada para evidenciar como podem alcançar seus objetivos e como geram resultados ao longo do tempo, ou seja, como criam valor público. (IIRC, 2013).

Portanto, a prestação de contas não implica apenas fornecer informações ou responder a perguntas, mas está ligada a conceitos de justiça e ética, e se estende a atividades que incluem estabelecer metas, fornecer e relatar resultados e as consequências de fazer as coisas certas ou erradas. Para Core, Tsang e Sherman (1993), é importante que sejam transparentes, com visão integrada e que considerem o futuro em seu diálogo com os públicos de interesse.

2.2 TRANSPARÊNCIA

Atualmente, a transparência pública começou a expandir além da informação financeira, começou a abordar outros aspectos da gestão pública. Os dados só se tornam informação relevante se puderem ser utilizados no processo de tomada de decisão dos usuários internos e externos (BITITCI et al., 2012).

Nesse caso, as Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público buscam melhorar a prestação de contas das entidades públicas, aumentando a transparência nas demonstrações financeiras, visando fortalecer a prestação de contas. A transparência deve exibir todas as atribuições exercidas pelos órgãos públicos, para que todos os cidadãos possam ter acesso e compreender aquilo que está sendo feito na administração pública (CRUZ; SILVA; SANTOS, 2009).

A sociedade ainda sente a falta de transparência no que concerne a divulgação realizada pelos órgãos públicos, principalmente nas informações contidas nos relatórios feitos para referenciar as contas públicas. Conforme Castells (2004), os cidadãos conseguem constatar a falta de transparência das entidades do setor público e a falta de interesses destes para melhorar sua aplicação aos olhos de seus cidadãos.

Em conclusão, a transparência visa melhorar a prestação de contas em determinados contextos, a qualidade e o tipo de dados que são disponibilizados para a sociedade, determinando se podem ser usados efetivamente para fins de prestação de contas (FERRY; ECKERSLEY, 2015). No entanto, apesar de todos os esforços feitos para melhorar a transparência, revisões de literaturas anteriores não obtiveram resultados muito animadores quanto à extensão e qualidade das divulgações feitas por organizações públicas (BAKAR; SALEH, 2015).

Por conseguinte, surgiram novas exigências de prestação de contas públicas devido a essa expansão, de modo que as informações sejam acessíveis aos stakeholders por meio de demonstrações financeiras, relatórios anuais e até mesmo por meio de sites. Para este efeito, foi dada uma forte ênfase à emissão de relatórios de novos relatórios.

E nosso artigo aborda a mais nova estrutura de relatório, o relato integrado, emitido pelo International Integrated Reporting Council (IIRC). O relato integrado foi criado essencialmente em resposta aos apelos dos usuários da informação pública, para uma maior divulgação da estratégia, governação, desempenho e perspectivas de uma entidade, permitindo, assim, uma melhor comunicação, visando aumentar a transparência em relação aos riscos e oportunidades enfrentados.

Assim, à medida que se eleva o nível de transparência, aumenta a capacidade do cidadão ter mais controle sobre o uso dos recursos públicos.

2.3 RELATO INTEGRADO

O relato integrado foi constituído de acordo com o comunicado emitido pelo The Prince´s Accounting for Sustainability Project (A4S), com a colaboração da Global Reporting Initiative (GRI), com a finalidade de produzir um relatório onde as informações fiquem integradas (IIRC, 2013).

Para tal propósito, em 2010, foi criado o International Integrated Reporting Council (IIRC), entidade responsável pela elaboração dos alicerces referentes ao relato integrado (PEREIRA, 2016). No entanto, foi em dezembro de 2013 que o IIRC publicou a primeira versão do framework, contendo as exigências e orientações para um relatório integrado.

Dessa forma, o ano de 2014 foi o marco do processo de implementação do relato integrado, e que, para Freitas e Freire (2017), manifestou a necessidade de integrar as informações de maneira clara, concisa e coerente, com o objetivo de criar uma visão global das empresas e dos órgãos públicos, relacionando os aspectos econômicos, sociais, humanos e ambientais das empresas em um único documento.

De acordo com Carvalho (2016), a razão da criação do relato integrado foi propor que os relatórios já adotados pela organização sejam elaborados de forma integrada, utilizando suas informações de maneira complementar, conectada e capaz de gerar valor para a entidade.

Contudo, o relatório integrado não é alcançado simplesmente combinando informações entre os setores ou entre relatórios já existentes (WICI, 2013). Para fazer esse tipo de conexão, um relatório integrado requer um pensamento integrado entre os elaboradores do mesmo (FENG; CUMMINGS; TWEEDIE, 2017), que tenha como objetivo fornecer informações, a fim de apoiar a tomada de decisão de leitores e gestores (STUBBS; HIGGINS, 2014) e, finalmente, melhorar a transparência e a comunicação das instituições (ECCLES; KRZUS, 2010).

Já para explicar como a instituição gera valor ao longo do tempo, o relatório integrado deve conter informações relevantes, sejam elas quantitativas ou qualitativas. O objetivo de um relatório integrado não é medir o valor de uma organização separadamente, conforme apontado por Haji e Hossain (2016), mas fornecer informações que permitam às partes interessadas avaliar a capacidade de uma organização gerar, como um todo, valor no futuro ao longo do tempo (IIRC, 2013).

Além disso, de acordo com o IIRC (2013, p. 7) “um relatório integrado é um documento conciso sobre como a estratégia, a governança, o desempenho e as perspectivas de uma organização, no contexto de seu ambiente externo, levam à geração de valor em curto, médio e longo prazo”. Ainda de acordo com o IIRC, para a construção da estrutura, é necessário ter em vista três conceitos fundamentais: princípios básicos, elementos de conteúdo e capitais organizacionais.

No documento elaborado pelo IIRC (2013), são apresentados os princípios básicos, os elementos de conteúdo e os capitais em que o RI deve se basear. Os princípios básicos são: foco estratégico e orientação para o futuro; conectividade de informação; relações com as partes interessadas; materialidade; concisão; confiabilidade e completude e coerência e comparabilidade. Os princípios proporcionam a base para a preparação do RI, tornando-se fundamentais para orientação do seu conteúdo.

No que diz respeito aos elementos de conteúdo, são anunciados oito elementos que estão vinculados uns aos outros e não são mutuamente excludentes, sendo eles: visão geral organizacional e ambiente externo; governança; modelo de negócios; riscos e oportunidades; estratégia e alocação de recursos; perspectiva e base para apresentação (IIRC, 2013).

Dentro da estrutura conceitual também são identificados seis tipos de capitais que devem estar presentes na organização, são eles: manufaturado, financeiro, intelectual, social e de relacionamento e humano e natural. A análise dos capitais possibilita aos gestores levarem em consideração não só as informações de caráter financeiro, mas também as tocantes aos ativos intangíveis que criam valor para a organização (KASSAI; CARVALHO; KASSAI, 2014).

2.4 CONCEITO DE PENSAMENTO INTEGRADO

O crescente interesse pelo pensamento integrado demonstra a necessidade de entender as conexões entre o processo de criação de valor e as correlações entre os fatores que afetam a capacidade de uma organização criar valor ao longo do tempo (BESKE; HAUSTEIN; LORSON, 2020).

O pensamento integrado leva à tomada de decisão e a ações integradas que consideram a criação de valor no curto, médio e longo prazo, de acordo com o IIRC (2013), e tornou-se o principal conceito do RI, pois seu objetivo principal é fornecer um relato mais conciso e conectado (DE VILLIERS; RINALDI; UNERMAN, 2014). O RI não é apenas uma iniciativa de juntar informações de conteúdo financeiro e não financeiro em um único documento. A informação é suportada por processos internos de gestão que requerem um pensamento integrado para mudar o comportamento corporativo e gerencial (DUMAY et al., 2017).

Além disso, a abordagem holística do pensamento integrado pode ser especialmente importante para os relatórios do setor público, pois essa forma de pensar permite que as entidades representem a complexidade do processo de criação de valor público (GUTHRIE; MANES-ROSSI; ORELLI, 2017)

2.5 PENSAMENTO INTEGRADO NO SETOR PÚBLICO 

As entidades públicas devem demonstrar aos cidadãos o valor gerado na prestação de serviços que ligue o desempenho e os resultados desejados (MOORE, 2014). No entanto, as organizações públicas têm dificuldades em conectar os relatórios de origem não financeiros com os financeiros, e, com isso, não consegue mensurar e determinar o processo de criação de valor público (TOMMASETTI et al., 2020).

Nesse contexto, o relato integrado pode representar um importante desenvolvimento nos relatórios produzidos pelos órgãos públicos (NISTOR et al., 2019). Em primeiro lugar, o RI pode compreender melhor o processo de criação de valor público e o uso dos recursos disponíveis, e, em segundo lugar, pode melhorar o diálogo com as partes interessadas, como fala Montecalvo, Farneti e Villiers (2018), e a transparência geral (NISTOR et al., 2019).

No entanto, além do interesse das entidades do setor público no campo conceitual, algumas de suas especificidades tornam essencial a necessidade de um pensamento integrado (NICOLO et al., 2020). O pensamento integrado pode contribuir para responder à maior complexidade e diversidade nas relações das entidades públicas com os interessados (TOMMASETTI et al., 2020).

O público pode não ter o conhecimento técnico necessário para interpretar corretamente as informações, e as entidades públicas devem, portanto, melhorar o aspecto do relatório para cumprir sua função informativa (BIONDI; BRACCI, 2018). Os conteúdos devem manter uma relação mútua e ser apresentados de forma coerente e concisa para responder às demandas de informação dos stakeholders, garantindo, assim, sua compreensão (LAI; MELLONI; STACCHEZZINI, 2018).

Todos os conceitos apresentados acima justificam, de alguma forma, o interesse do pensamento integrado às entidades do setor público. No entanto, embora alguns dos efeitos do pensamento integrado nos processos de gestão interna já tenham sido analisados, são indispensáveis mais estudos para mostrar como esse tipo de pensamento pode se refletir na aplicabilidade do relatório de gestão do setor público (DUMAY et al., 2017).

2.6 RELATO INTEGRADO NO SETOR PÚBLICO 

O setor público vem passando por reformas sob a ótica da nova gestão pública e da nova governança pública, que trouxeram mudanças significativas nas relações entre os cidadãos e a gestão do valor público (MOORE, 2014).

Nesse contexto, as entidades públicas devem demonstrar aos cidadãos o valor que geram na prestação dos seus serviços, na execução e os resultados desejados pelos stakeholders (MOORE, 2014). Nesse cenário, as informações não financeiras ganham destaque (NISTOR et al, 2019). No entanto, as organizações públicas têm dificuldades em conectar os relatórios não financeiros e o processo de criação de valor público (TOMMASETTI et al, 2020).

No setor público, o relato integrado não apenas atende à necessidade de oferecer maior responsabilidade, legitimidade e transparência, mas também ajuda a relatar e questionar os benefícios para a sociedade de forma mais ampla (BRUSCA et al.,2019).

Caruana e Grech (2019) realçam como o RI pode trazer mudanças para as organizações públicas: por um lado, princípios e elementos de RI podem ser inseridos gradualmente com a finalidade de aumentar a transparência e a prestação de contas, por outro, a prática do pensamento integrado pode aumentar a criação de valor de entidade pública.

Além disso, o principal objetivo das entidades públicas é a prestação de serviços públicos aos cidadãos, utilizando recursos públicos para esse fim. Assim, seus stakeholders precisam entender como essas empresas criam valor ao longo do tempo para garantir que continuarão prestando serviços ao público (FERRY; ECKERSLEY, 2015).

Dessa forma, o principal objetivo do relato integrado, no setor público, é demonstrar para a sociedade o funcionamento das estruturas de governança, como seus recursos são aplicados e como visam alcançar os objetivos. Esses objetivos devem reproduzir os resultados e como eles foram alcançados, de modo a atender de maneira eficiente às necessidades da sociedade, isto é, demonstrar como eles criam valor público (IIRC, 2013).

2.7 RELATO INTEGRADO NAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS 

Um grupo de diretores financeiros das universidades britânicas dizem que o relatório integrado ressalta que as instituições de ensino superior (IES) têm um histórico interessante para divulgar a seus stakeholders sobre a importância de seu papel na criação de valor e prestação de serviço (HASSAN et al., 2019)

Embora o setor público tenha começado sua exploração nos estudos de RI recentemente, até o momento foi encontrado um número significante de conteúdo, principalmente em organizações de saúde e universidades estrangeiras, que são entidades intensivas em conhecimento (CAVICCHI et al., 2019).

Hassan et al (2019) descreve que as universidades ocupam um lugar singular na sociedade. Elas não são apenas centros de pesquisa e inovação, também desempenham muitas funções adicionais em prol da sociedade. Porém, as contribuições variadas oferecidas pelas IES têm sido pouco divulgadas, devido a sua complexidade, nas comunicações entre as universidades e a sociedade em geral (HASSAN et al., 2019). Assim, o relato integrado pode beneficiar as universidades por oferecerem um diferencial de transparência quando divulgar suas informações de maneira integrada, suas atividades de criação de valores e prestação de serviços às partes interessadas. Segundo Adams (2017), o benefício para uma universidade, e seus usuários da informação, de descobrir como ela desenvolve a criação de valor de um relatório integrado, é incalculável.

As universidades públicas brasileiras começaram a adaptar-se ao pensamento integrado desde 2019, quando entrou em vigor a Decisão Normativa nº170/18, no entanto, a aplicação do relato integrado era feita de forma voluntária, todavia, esta realidade foi alterada por meio das iniciativas do governo que começaram a exigir a utilização obrigatória do modelo para alguns entes públicos. Em 2020, foram criadas as Instrução Normativa n.º 84/2020 (BRASIL, 2020a) e a Decisão Normativa n.º 187/2020 (BRASIL, 2020b), que vieram determinar as normas a respeito da prestação de das contas dos entes públicos federais, formalizando a obrigatoriedade da implantação do modelo de relato integrado a partir de 31 de março de 2021.

3. METODOLOGIA 

A primeira etapa envolveu a busca dos artigos científicos a serem incluídos na revisão da literatura. Essa etapa foi baseada em determinados critérios para garantir a identificação de contribuições que atendessem aos objetivos da pesquisa (BISOGNO et al., 2018). Para iniciar a busca, foram utilizadas as seguintes palavras-chave: “relatório integrado” e “setor público” e “Integrated reporting” and “public sector”.

Duas bases de dados foram selecionadas como fontes de dados: google acadêmico e ISI Web of Science. O campo de pesquisa limitou-se às contribuições relacionadas às ciências sociais, gestão e administração pública e contabilidade que foram publicadas.

A busca no banco de dados recuperou, no webofscience, com a palavra “Integrated reporting in the public sector”, 156 achados. Selecionei os 10 primeiros artigos por ordem de relevância para orientação teórica. Já na base do google acadêmico, selecionei os 10 artigos mais recentes com o filtro “Relato integrado no setor público”. Por fim, foram adicionados mais cinco artigos como o tema relato integrado nas universidades públicas.

A pesquisa, inicialmente, assume um caráter de natureza exploratória, descritiva com abordagem qualitativa, sendo realizado um levantamento bibliográfico e documental via internet, livros, artigos publicados e revistas científicas nacionais e internacionais (GIL, 2002).

O presente trabalho é elaborado pelo método de estudo de caso. Segundo Yin (2001), o estudo de caso é uma investigação empírica que investiga um fenômeno atual dentro de seu cenário real, especialmente quando os limites entre o fenômeno e o contexto não estão claramente definidos.

De acordo com Gil (2002), no estudo de caso, utiliza-se sempre mais de uma técnica para a obtenção dos dados. Por essa razão, foram realizados procedimentos como a análise documental, entrevistas e levantamento de dados via páginas eletrônicas e sistemas de gestão da universidade.

Para o desenvolvimento do artigo, foram realizadas as aplicações de práticas voltadas à elaboração do relato integrado e identificadas as ações em instituições públicas, com foco nas universidades públicas, bem como um mapeamento das características documentais em cumprimento aos requisitos legais do TCU, conforme a Instrução Normativa nº84/2020 e a Decisão Normativa nº178/2020, sobre o qual foi elaborado um checklist e uma análise do relatório de gestão da Universidade Federal do Rio de Janeiro do ano 2021, de modo que, a partir destes estudos e da análise crítica dos dados levantados, subsidia a proposta do trabalho.

Foram realizadas entrevistas semiestruturadas abertas com pessoas envolvidas na elaboração do relato integrado, e as entrevistas foram complementadas com a análise do relatório de gestão 2021. Em particular, um total de seis entrevistas em profundidade foram realizadas no período de junho a julho de 2022.

Os resultados da análise dos relatórios foram então discutidos com os entrevistados para triangular os dados e corroborar os achados iniciais (YIN, 2014). Assim, a análise permitiu o surgimento de padrões, resultando nos principais temas discutidos na seção resultados (NEUMAN, 2003).

A Universidade Federal do Rio de Janeiro foi selecionada por ser uma das maiores universidades federais do Brasil e um centro de excelência em ensino e pesquisa no país e na América Latina, figurando entre as melhores do mundo.

4. DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Neste capítulo serão apresentadas as análises feitas nos relatórios de gestão da Universidade Federal do Rio de Janeiro do período de 2021 acerca das modificações criadas com a adoção do relato integrado para elaboração desses relatórios.

A Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) é uma instituição de ensino, pesquisa e extensão. Dotada de personalidade jurídica de direito público sob a forma de autarquia de natureza especial, está dotada de autonomia didático-científica, administrativa, disciplinar e de gestão financeira e patrimonial, sendo vinculada ao Ministério da Educação (MEC). Em uma visão geral do órgão com dados do relatório de gestão 2021, a UFRJ contava com cerca de 41.150 alunos de graduação e 14.700 alunos de pós-graduação. O corpo funcional era composto por 5.207 ativos e 11.959 técnicos administrativos distribuídos pelas unidades acadêmicas e hospitalares da universidade, além de 667 médicos residentes em atividade. Até o citado ano, eram oferecidos 268 cursos de graduação/habilitação, 185 cursos de mestrado e doutorado e 23 cursos de mestrado profissional.

Treze áreas participam da elaboração do RG fornecendo conteúdo de informações relevantes, a saber:  Pró-Reitoria de Graduação (PR1); Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa (PR2); Pró-Reitoria de Planejamento, Desenvolvimento e Finanças (PR3), que inclui a Controladoria Geral; Pró-Reitoria de Pessoal (PR4); Pró-Reitoria de Extensão (PR5); Pró-Reitoria de Gestão e Governança (PR6); Fórum de Ciência e Tecnologia; Superintendência de TIC; Auditoria Interna (AUDIN); Ouvidoria-Geral; Complexo Hospitalar e da Saúde (CHS) e Prefeitura Universitária (PU). Todas veem o RG como a oportunidade de mostrar suas realizações no exercício daquele ano, notadamente as áreas dos macro-processos finalísticos de graduação, pós-graduação, pesquisa e extensão (PR1, PR2 e PR5). Também, a Contadoria Geral deve apresentar os demonstrativos contábeis e suas notas explicativas, que, devido ao tamanho da instituição, não são resumidas. A PR6 apresenta conteúdo de gestão de contratos, governança e gestão do patrimônio, este, envolvendo três estados brasileiros (RJ, ES e CE), sendo, no estado do Rio de Janeiro, três municípios (Rio de Janeiro, Duque de Caxias e Macaé).  Na cidade do Rio de Janeiro, situa-se a maior parte das unidades da UFRJ, integrada por campi e unidades na Zona Norte (Campus da Cidade Universitária, Horto Botânico e Museu Nacional), na Área Central (Unidades Isoladas: EEAN, EM FND, HESFA, IFCS, IG, OV) e na Zona Sul (Campus da Praia Vermelha, ME, CAP e CBAE). A gestão patrimonial arca com a administração total de cerca de 930 mil metros quadrados de área construída, distribuídos em uma área de superfície superior a 4,5 milhões de metros quadrados. No total, a UFRJ é proprietária de 21 imóveis, dos quais 14 são edificações tombadas, em nível federal (Iphan), estadual (Inepac) ou municipal (Sedrepahc ou IRPH). O Complexo Hospitalar e da Saúde (CHS) é composto de nove Unidades de Saúde, órgãos suplementares de serviços e institutos especializados do Centro de Ciências da Saúde que prestam assistência de saúde à população em caráter ambulatorial ou internação, atuam no ensino, pesquisa e extensão.

4.1 ANÁLISE DOS RELATÓRIOS DE GESTÃO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

 A partir de 2020, o relatório de gestão da Universidade Federal do Rio de Janeiro foi elaborado de acordo com a Decisão Normativa TCU n.º 187 / 2020 e com a Instrução Normativa TCU n.º 84 / 2020.

Antes da adoção do RI, os relatórios se concentravam praticamente em apresentar informações com aspecto financeiro, orçamentário e contábil, utilizando-se de informações técnicas e oferecendo resultados praticamente quantitativos. Por outro lado, os relatórios atuais são orientados a reproduzir os resultados adquiridos no exercício, evidenciando os principais projetos, programas e resultados alcançados, utilizando-se de recursos visuais para ilustrar os resultados, apresentando fatores sobre riscos e controles internos, bem como as probabilidades de suas ocorrências em termos de projeção para anos futuros.

Nesse sentido, a IN n.º 84, § 3º do art. 8º (BRASIL, 2020a) prescreve que as Unidades de Prestação de Contas (UPC) devem elaborar o relatório de gestão na forma de relato, em conformidade com os elementos de conteúdo estabelecidos em decisão normativa, atendendo os princípios estabelecidos no art. 4º. Os elementos de conteúdo podem ser ajustados para atender a necessidades específicas de divulgação de informações materiais da UPC ou peculiaridades da sua gestão. O relatório integrado abrange oito elementos de conteúdo, vinculados uns aos outros e não excludentes, e responde a uma pergunta fundamental em cada um deles.

Quanto aos elementos, pode se dizer que os relatórios de gestão 2021 passaram a adotar as diretrizes exigidas para elaboração de relatório de gestão estipulado pelo IIRC, conforme demonstrado na tabela 1.

Tabela 1 – Elementos que deverão compor o relatório integrado

Fonte: elaborado pelos autores com dados retirados do Guia para elaboração na forma de relatório integrado (BRASIL, 2022c).

Após a aplicação do checklist, no relatório do ano de 2021 da instituição pesquisada, foi possível identificar que o relatório de gestão 2021 estava em conformidade com os elementos conteúdo estabelecidos em decisão normativa, atendendo os princípios estabelecidos no art. 4º, possuindo todos os tópicos estabelecidos, todavia alguns itens precisam ser ajustados para melhor compreensão dos usuários da informação.

No que se refere aos elementos pré-textuais, o conteúdo é apresentado no início, e, segundo o Guia para elaboração na forma de relatório integrado do TCU, essa seria a forma mais atrativa. Além do sumário, apresenta listas de figuras, tabelas, quadros e abreviações.

Acerca do item mensagem do dirigente máximo, o relatório de gestão 2021 contém a mensagem do dirigente máximo, o reitor, no entanto, está longo e não auxilia muito na localização de informações contidas no documento. Sua apresentação não apresenta tabelas e gráficos e não contém o reconhecimento de responsabilidade dirigente máximo no relatório de gestão.

Para complementar o conceito mencionado acima, a UFRJ apresenta, separadamente da mensagem do dirigente, um índice chamado sumário executivo, que tem como objetivo facilitar a leitura do presente relatório, mostrando como navegar pelo documento e ressaltando os pontos mais relevantes para uma visita direta aos capítulos e seções que mais interessarem ao leitor.

No que tange a visão geral organizacional e ambiente externo, nesse elemento, a Universidade Federal do Rio de Janeiro apresenta sua visão geral, onde identifica a unidade prestadora de contas e destaca sua visão, missão e valores, delineadas suas áreas de atuação e descritas suas estruturas organizacional e de governança. Neste capítulo, é apresentado, ainda, o mapa estratégico, os objetivos estratégicos e o modelo de serviços e geração de valor público, e a cadeia de valor da UFRJ está dividida em três grupos de processos: macroprocessos finalísticos, governança e gestão. Esse elemento está de acordo com o manual de elaboração do TCU, e responde às perguntas fundamentadas para atendimento do item.

Sobre a governança, estratégia e desempenho, a UFRJ apresenta um item que trata do elemento governança, estratégia e desempenho, apresenta os setores responsáveis pela governança, no entanto, o item não responde claramente às perguntas fundamentadas pelo relatório de elaboração do TCU.

No que corresponde aos riscos, oportunidades e perspectivas, a gestão de riscos ainda é uma iniciativa recente no âmbito da administração da UFRJ, e não apresenta sua estruturação no que diz respeito à identificação dos riscos, probabilidade de ocorrência desses riscos, o impacto que eles podem gerar na implementação do planejamento estratégico e nas possíveis respostas no caso de sua ocorrência. De acordo com o relatório de gestão, as etapas para implementação da gestão de riscos da UFRJ serão concluídas até 2023.

Já quanto ao conteúdo informações orçamentárias, financeiras e contábeis, apresentam evidenciação da situação e do desempenho financeiro, orçamentário e patrimonial da gestão no exercício por meio de demonstrações resumidas, extraídas das demonstrações financeiras e das notas explicativas. A evidenciação deve contemplar as principais unidades que compõem a UPC, de forma individual e agrupada, de acordo com a materialidade e a relevância para os resultados do conjunto, em referência aos princípios contidos no art. 4º da IN n.º 84/2020 (BRASIL, 2020a), destacados na tabela 2 abaixo.

Tabela 2 – Princípios dos relatórios de gestão

Fonte: elaborado pelos autores com dados retirados da instrução normativa IN 84/2020 (BRASIL, 2022a).

No que diz respeito à abordagem estratégica, observamos que, no relatório integrado de gestão, não foi possível verificar uma visão básica através da mensagem inicial do dirigente máximo da universidade. Essa mensagem deveria abordar, de forma resumida, os resultados alcançados, e não foi possível perceber, no discurso, aspectos relacionados às estratégias, ações e metas utilizadas para atingir os objetivos da entidade. E de acordo com Lima (2019), o relato integrado (RI) deve fornecer uma visão estratégia da organização, da vinculação e coerência de sua estratégia com os planejamentos de médio e de longo prazo do governo federal e de como ela se relaciona com a capacidade que a organização tem de gerar valor em curto, médio e longo prazo, também o seu uso e seus impactos sobre os capitais.

Em relação à conectividade da informação, o relatório de gestão da UFRJ não possui, visivelmente, a conexão de informação. O relatório integrado deve ser mais que uma junção de informações, deve apresentar a conectividade das informações. Se a integração não estiver presente no processo de relatar, o relatório final será apenas um acúmulo de informações não relevantes. A conectividade não é alcançada simplesmente combinando informações internas e externas ou estabelecendo vínculos entre vários relatórios (WICI, 2013).

O RI deve ter a consolidação das contas no nível estratégico e da adoção do relatório integrado, para ficar comprovado os resultados alcançados, assim os relatórios ficam bem mais concisos (IIRC, 2013). Mas esse não é o caso na UFRJ. Por possuir um relatório longo, sem concisão e com pouca clareza, o RI precisa ser um documento conciso sobre como a estratégia, a governança, o desempenho e as perspectivas de uma organização, no contexto de seu ambiente externo, induzem a geração de valor em curto, médio e longo prazo (IIRC, 2013).

O relatório foi criado visando melhorar a qualidade das informações fornecidas nos relatórios de gestão, bem como fornecer destaque à conectividade de informações, relevância, concisão, clareza e orientação para o futuro da organização.

Em referência ao princípio da materialidade, não foi possível verificar claramente objetivos no curto, médio e longo prazo. Principalmente as informações que se requer a curto prazo.

Com relação aos princípios das relações com partes interessadas, foi possível verificar, ao longo da leitura do relato integrado, confiabilidade e completude e coerência e comparabilidade

4.2 ANÁLISE DAS REVISTAS COM OS ELABORADORES DO RELATÓRIO INTEGRADO.

A coleta de dados desse tópico foi realizada por meio de entrevistas semiestruturadas abertas. Realizadas com 6 profissionais, responsáveis pela elaboração do relatório, 3 foram feitas presencialmente e três por meio de e-mail. O tempo médio para a conclusão das entrevistas foi de 15 dias para marcação, entrevista e respostas das perguntas. As entrevistas presenciais duraram em torno de 1h30min, e o roteiro de entrevista abarcou perguntas com objetivo de identificar os benefícios e as dificuldades na elaboração do relatório integrado de acordo com a opinião dos elaboradores.

Tabela 3 – Perguntas das entrevistas

Fonte: elaborado pelos autores (2022).

Tabela 4 – Perguntas das entrevistas

Fonte: elaborado pelos autores (2022).

As perguntas da entrevista semiestruturada buscaram compreender o significado do RI para a organização e apontar os desafios e benefícios. O interesse em torno do RI nas entidades públicas, principalmente em universidades públicas, vem crescendo. No entanto, vários estudiosos destacaram barreiras e desafios para a implementação do RI (DUMAY et al., 2019).

Segundo as respostas dos entrevistados, não houve restrições para elaboração do relatório integrado, apenas benefícios. Os desafios surgiram pela falta de planejamento estratégico desenvolvido em forma de PDI (Plano de Desenvolvimento Institucional). Com objetivos estratégicos bem definidos e desdobrados em metas e diretrizes pelas áreas e setores, fica mais fácil concentrar no essencial, que é exatamente o alcance das metas pelas unidades, possibilitando a convergência para um relatório mais conciso, no formato de um RI.

A elaboração do relatório de gestão 2021 ocorreu por meio de uma equipe representada por todas as áreas finalistas e pelas principais áreas administrativas da administração central, foi formada a comissão para elaboração do RG com o propósito de integrar as informações. Nesse momento, a UFRJ teve custos para constituição dessa força tarefa empregada na produção do RI, uma grande força tarefa, as quais teve reflexos financeiros. Ao facilitar um diálogo mais produtivo entre as diferentes áreas funcionais, é alcançada uma mudança cultural significativa nas atitudes e formas de fazer as coisas (WICI, 2013).

Os elaboradores desconhecem quaisquer programas de capacitação oferecidos pelas UFRJ, e, segundo eles, os próprios servidores que se empenharam para conhecer melhor o relatório integrado. Assim, a UFRJ buscou se informar e adquirir conhecimentos para auxiliar no desenvolvimento do relato integrado através do portal do TCU. Dessa forma, segundo os entrevistados, não houve dificuldades para adquirir o conhecimento necessário. Além disso, várias apresentações online foram feitas sobre o tema pelo próprio TCU.

No que concerne ao surgimento do pensamento integrado, não houve consenso entre os entrevistados. Uns acreditam que pensamento integrado precisa ser incentivado pelo topo da hierarquia organizacional e que é necessário que a administração central se engaje neste sentido e outros acreditam que, por ser uma instituição de ensino superior, a integração e o engajamento devem ser feitos entre as equipes. Como o topo da hierarquia é mudado de tempos em tempos, acreditam que não deva partir deles esse pensamento integrado, e sim eles serem capacitados pelas equipes que dão suporte a eles.

A princípio, não houve a necessidades de recursos financeiro para a produção do RI, pois, apesar do relatório ter sido elaborado de acordo com a Decisão Normativa TCU n.º 187 / 2020 (BRASIL, 2020b) e com a Instrução Normativa TCU n.º 84 / 2020 (BRASIL, 2020a), como informado por um dos entrevistados, “atualmente, a UFRJ não adota completamente o RI. Os recursos para a adoção desse modelo seriam de homem-hora do pessoal da CoordCom e recursos financeiros. Se houver necessidade, seria de eventuais softwares para edição, formatação e produção de infográficos.”

4.2.1 PRINCIPAIS DESAFIOS NA IMPLEMENTAÇÃO DO RELATÓRIO INTEGRADO NA UFRJ 

Os entrevistados apontaram que o desafio que mais se destaca é o tamanho da Universidade Federal do Rio de Janeiro. São treze áreas que participam da elaboração do RG fornecendo conteúdo de informações relevantes, e coordenar e consolidar essas informações é difícil. Outros desafios são: conscientizar os responsáveis pelas áreas envolvidas em repassar informações e entenderem a importância dessas informações no relato integrado de toda a UFRJ, substituir textos por infográficos e utilizar referências cruzadas para evitar repetições. Um entrevistado apontou que “Os gestores não estão cientes desta ferramenta e, principalmente, como poderá melhorar o seu planejamento”. Como apontado por (BIONDI; BRACCI, 2018;), as organizações do setor público são tipicamente mais complexas, abrangem uma gama mais ampla de partes interessadas e têm obrigações inerentes de transparência e prestação de contas, pois são obrigadas a prestar contas à sociedade em geral.

No que tange a dificuldade para quem elabora a informação, o conteúdo que vem das treze áreas envolvidas é enorme. Ainda que o presidente da comissão oriente e solicite que os relatos sejam concisos, se utilizem de quadros, tabelas e figuras o máximo possível, os textos recebidos são muito extensos.

De acordo com os entrevistados, transformar o relatório de gestão em um documento conciso foi muito difícil, e conseguimos perceber isso pelo grande volume de folhas e informações do relatório de gestão 2021. O pensamento integrado deve levar a uma divulgação mais útil do que a uma maior quantidade de informação. Existe um entendimento de que relatórios mais extensos não necessariamente geram informação de qualidade (MELLONI; CAGLIO; PEREGO, 2017). Um documento muito longo é difícil de entender e pode ser um obstáculo ao pensamento integrado, daí a importância do princípio da concisão (IIRC, 2013).

Atualmente, a UFRJ precisa de algum suporte adicional para elaboração de infográficos e outras formas de apresentar as informações de modo mais conciso e inteligível. Alguns entrevistados sentem a falta de comprometimento da administração superior com a montagem do relatório integrado. Outro desafio é a conscientização de todos os envolvidos em dar as informações necessárias e a importância dessas informações geradoras de valor institucional.

A respeito das transferências ou do recebimento de informações entre setores, a dificuldade geralmente ocorre devido ao período complicado de início de ano, envolvendo férias dos servidores e fechamento do orçamento do exercício fiscal. Com isso, algumas áreas demoram para entregar suas informações, principalmente as decanias e institutos, por desinformação e pelos dados não estarem em conformidade com os existentes em sistemas corporativos. A elaboração de um relatório integrado requer a participação de diferentes unidades organizacionais, o que estimula a comunicação e a colaboração necessárias entre setores (FENG; CUMMINGS; TWEEDIE, 2017).

No que se refere aos desafios encontrados para integrar as informações, os setores enviaram as informações em tempo hábil para a publicação na data determinada pela legislação, entretanto, durante os trabalhos, ocorreu atraso na entrega de algumas informações, porém, sempre houve problemas no envio das informações, por causa da troca de funcionários ou dirigentes, ademais, a falta de um plano de desenvolvimento institucional (PDI), o qual até o início desta gestão a UFRJ não tinha um PDI vigente, dificultou a integração da informações. Além disso, o recebimento de textos muito extensos e prolixos das diversas áreas da UFRJ, além da falta de sistemas corporativos que emitam relatórios dentro da visão de integração das informações, aumentam ainda mais o obstáculo para o processo de integrar as informações.

Somando-se ao contexto acima, a UFRJ encontrou dificuldade em termos de valores no que diz respeito ao levantamento de dados para elaboração dos indicadores de desempenho do TCU/MEC, principalmente as informações que se requer a curto prazo. O conceito de valor em ambientes públicos é particularmente complexo, evasivo e amplamente debatido (KATSIKAS; ROSSI; ORELLI, 2017).

Quando abordados sobre os princípios contidos no art. 4º da IN n.º 84/2020 (BRASIL, 2020ª) e os elementos abordados no anexo II à decisão normativa do DN n.º 187/2020, os entrevistados responderam que a dificuldade maior diz respeito a concisão (referência cruzada) e a clareza (adoção de infográficos). Os textos não devem ser mais extensos do que o necessário para transmitir a mensagem e fundamentar as conclusões. E sobre riscos, oportunidades e perspectivas, por ainda não estar implantada a política de gestão de riscos da instituição, a área de Governança ainda não faz um mapeamento de riscos completo para que possamos apresentar no RG.

4.2.2 PRINCIPAIS BENEFÍCIOS NA IMPLEMENTAÇÃO DO RELATÓRIO INTEGRADO NA UFRJ 

Os entrevistados apontam que as principais vantagens do relato integrado é aumentar a transparência e melhorar a divulgação das informações de maneira concisa, relevante e estratégica para a gestão integrada, comunicação interna e prestação de contas, transformando o relatório de gestão em documento que desperta o interesse do leitor.

Eles acreditam que o formato do Relato Integrado (RI) ajudaria muito na celeridade do processo de elaboração do relatório de gestão e na concentração de informações de forma objetiva. O uso de infográficos facilita bastante se comparado com o modelo antigo, cujo excesso de informações prejudicava a busca pelos dados. Outro benefício seria fornecer uma visão da estratégia da UFRJ como um todo, e essas estratégias alinhadas podem ser benéficas para a geração de valor.

O RG deve ser apresentado ao Conselho de Curadores, para sua aprovação interna, antes de ser colocado no portal de transparência da UFRJ. Uma boa prática que tem sido utilizada é a apresentação de um sumário executivo no início do próprio RG, com o objetivo de facilitar a leitura do relatório, mostrando como navegar pelo documento e ressaltando os pontos mais relevantes para uma visita direta aos capítulos e seções que mais interessarem ao leitor. “Esta prática tem sido efetiva, fazendo com que a leitura de um documento de 400 páginas fique fácil e fluida.”, isto foi dito pelos próprios curadores.

Os benefícios apontados para quem recebe as informações são a possibilidade de participação da sociedade no acompanhamento e fiscalização, fácil compreensão e leitura mais agradável e que prende a atenção do leitor, em especial aquelas informações que se utilizam de gráficos e tabelas. No setor público, o RI não apenas responde à necessidade de maior responsabilidade, legitimidade e transparência, mas também ajuda a relatar e questionar os benefícios para a sociedade de forma mais ampla (BRUSCA et al., 2019).

Segundo eles, o RI não trará mais confiabilidade, mas facilita a transparência por ser um documento de mais fácil leitura e melhor entendimento da informação para o público leigo. Todo instrumento contendo informações, no processo de divulgação, oferece mais transparência às ações institucionais e ajuda, também, no trabalho desenvolvido pela ouvidoria e auditoria interna. Acreditam, também, que tem que ter uma divulgação maior do RI, tanto para a comunidade interna quanto para a externa. Os entrevistados acreditam que: “Sim, os dados agregados e, consequentemente, mais fáceis de serem acessados, aumentam muito a transparência, e os usuários gastam muito menos tempo para ter a informação que procuram.”

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O relato integrado é um modelo de relatório recentemente criado, e ainda encontra dificuldade na sua realização e no cumprimento do seu objetivo principal, que é apresentar uma perspectiva integrada das informações financeiras e não financeiras da gestão nas entidades do setor público. A origem do RI, entretanto, é oriunda de relatórios e informações já existentes, o que resulta na importância da elaboração desse novo modelo, é a junção dessas informações, melhorando o   desenvolvimento e aperfeiçoamento dos relatórios das organizações.

O primordial intuito de se aplicar a Estrutura Internacional do Relato Integrado nas organizações do setor público é explicar para a população em geral como ela alcança seus objetivos e como gera seus resultados ao longo do tempo, isto é, cria valor público.

Embora desenvolvida principalmente para o setor privado, a Estrutura do IIRC, a partir de 31 de março de 2021, de acordo com IN TCU n.º 84/2020, de 22 de abril de 2020, estabelece que, de modo obrigatório, a divulgação da prestação de contas seja realizada por intermédio do modelo de relatório integrado. Sendo assim, o modelo de relato integrado deve ser adaptado para fins de aplicação ao setor público (BRASIL, 2020a).

Os resultados mostram que a universidade analisada passou a adotar as diretrizes sugeridas para elaboração de relatório de gestão estipulado pelo IIRC, mas, ainda assim, não aborda totalmente a estrutura do relato integrado, todavia, alguns itens precisam ser ajustados para melhor compreensão dos usuários da informação.

No que se refere aos desafios, pode-se ressaltar a falta de concisão e integração das informações. A universidade ainda possui um relatório de gestão muito longo, a falta de concisão e integração é confirmada pelos entrevistados. Os entrevistados apontaram, ainda, que o maior desafio é o tamanho da Universidade Federal do Rio de Janeiro, e a não implantação da política de gestão de riscos da instituição.

Já no que diz respeito aos benefícios, os entrevistados apontam que as principais vantagens do relato integrado é aumentar a transparência e a participação da sociedade no acompanhamento da geração de valor público e a fiscalização dos recursos públicos

Apresenta-se, nessa pesquisa, uma avaliação subjetiva referente ao processo de análise qualitativa dos conteúdos disponibilizados nos relatórios de gestão, haja vista que tal apreciação está estritamente relacionada à assimilação do pesquisador e entrevistados em relação à sua concepção a respeito das informações.

Como proposta para pesquisas futuras, sugere-se a análise do relatório de gestão integrado de outros segmentos da administração pública brasileira, verificando a efetividade da adoção das diretrizes propostas no relato integrado.

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^[1] Mestranda em Ciências Contábeis- Universidade do Estado do Rio de Janeiro, UERJ, Brasil. Pós-graduada-Universidade Federal do Rio de Janeiro, UFRJ, Brasil. Bacharel em Ciências Contábeis – Universidade Federal Fluminense, UFF, Brasil. ORCID: 0000-0002-4787-3808.

^[2] Orientador. Doutorado- Universidade do Estado do Rio de Janeiro, UERJ, Brasil. Mestrado- Universidade do Estado do Rio de Janeiro, UERJ, Brasil.

Enviado: Agosto, 2022.

Aprovado: Novembro, 2022.