As Atribuições dos Fiscais de Contrato: As Dificuldades na Realização da Tarefa de Fiscalização de Contratos

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As Atribuições dos Fiscais de Contrato: As Dificuldades na Realização da Tarefa de Fiscalização de Contratos
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FERREIRA, Helaine Cristina de Sales [1]

BRANCO, Gerasid Matos Castelo [2]

GONÇALVES, Alexandre Monteiro [3]

LOPES, Orlando de Melo [4]

NASCIMENTO, Sergio Nogueira do [5]

NISTAL, Luiz Eduardo Pinheiro [6]

SANTOS, Maria Edileusa dos [7]

SOUSA, Sthephannie Suzana Pereira de [8]

TELES, Namedin Pereira [9]

FERREIRA, Helaine Cristina de Sales Ferreira; et.al. As Atribuições dos Fiscais de Contrato: As Dificuldades na Realização da Tarefa de Fiscalização de Contratos. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Edição 06. Ano 02, Vol. 01. pp 496-511, Setembro de 2017. ISSN:2448-0959

RESUMO

A fiscalização da execução dos contratos administrativos é regida pela Lei 8.666/1993, que estabelece normas gerais acerca dos contratos administrativos conferindo privilégios à Administração para modificar, rescindir, fiscalizar e aplicar sanções ao contratado com relação à execução do contrato. Apesar disso, ocorre que muitos contratos não são executados de modo eficaz, fato que resulta em prejuízo aos cofres público.     Assim, este artigo tem como objeto geral demonstrar que muitas das inexecuções de contratos podem ser evitadas, se o fiscal de contrato cumprir de modo eficiente e eficaz sua função. Neste sentido, a Administração Pública na busca pela eficácia e eficiência no acompanhamento e fiscalização dos contratos, deve designar servidores para exercer a função de Gestor e Fiscal com o perfil adequado para desempenhar suas funções, demonstrando conhecimento, comprometimento e habilidades para obtenção de melhores resultados na condução da execução dos contratos.

Palavras-chave: Contrato Administrativo, Administração Pública, Fiscalização, Gestor de Contrato, Fiscal de Contrato.

1. INTRODUÇÃO

A falta de controle na execução contratual, a ineficiência e o desperdício são normalmente evidências de ausência de fiscalização no controle dos contratos administrativos. Um dos maiores problemas enfrentados pela Administração Pública nos contratos administrativos é a má execução contratual. A Lei de Licitações e Contratos, Lei Federal nº 8.666/93, prevê, nas entrelinhas de seus artigos, que o Administrador Público deve organizar e implantar em órgãos públicos um sistema de gestão de contratos, compreendendo o gerenciamento, o acompanhamento e a fiscalização da execução até o recebimento do objeto.

De forma a garantir o fiel cumprimento dos contratos administrativos e combater possíveis irregularidades, a Lei 8.666/93, no seu artigo 67, caput, determina que um representante da Administração, especialmente designado para tanto, deverá acompanhar e fiscalizar a sua execução. Trata-se da figura do fiscal do contrato.

A figura do Fiscal do Contrato nasce das prerrogativas especiais da Administração Pública reconhecidas no âmbito dos contratos administrativos (as chamadas Cláusulas Exorbitantes do Direito Comum), descritas genericamente nos incisos do Art. 58 da Lei 8.666/93. Uma dessas cláusulas exorbitantes garante à Administração Pública o poder de “fiscalizar-lhes a execução” (art. 58, III).

Existem diversos fatores que contribuem para que o fiscal não desempenhe suas funções adequadamente. Percebe-se, contudo, que alguns desses fatores são provocados pela própria Administração Pública. Faltam servidores, capacitação, conhecimento e comprometimento com os gastos do erário, o que levanta o seguinte questionamento: Quais fatores devem ser considerados pela administração, ao designar o servidor responsável pela execução do contrato administrativo, de modo que o acompanhamento e a fiscalização do contrato atendam os critérios de qualidade e eficácia?

Assim, o objetivo principal deste artigo consiste em definir as qualidades pessoais e as competências técnicas necessárias para que o servidor, designado para o encargo de fiscal do contrato administrativo, desempenhe seu trabalho com segurança, qualidade e de modo eficaz. Objetivos secundários:

  • Definir, no âmbito da administração federal, os elementos que compõem a contratação de bens e serviços;
  • Conhecer as atribuições e competências do gestor e fiscal do contrato;
  • Descrever em que consiste a atividade de fiscalização e acompanhamento da execução do contrato; e
  • Apresentar os estágios da execução da despesa pública.

Considerando que a Gestão e Fiscalização de contratos são atividades importantes, visto que tem a função de garantir que o contrato será executado da forma que foi pactuado, assegurando com isso, que se cumpra com eficácia e eficiência a aplicação de recursos públicos, a legislação confere à Administração a prerrogativa de acompanhá-lo e fiscalizá-lo. Neste sentido, a pesquisa é importante, tendo que se propõe esclarecer os fatores que devem ser considerados na escolha dos servidores nomeados para os encargos de gestão e de fiscalização. A distinção é importante, pois possibilita esclarecer as diferenças entre estes profissionais, uma vez que o desconhecimento de tais diferenças pode levar a inobservância dos princípios constitucionais básicos da Lei 8.666/93. No âmbito das práticas administrativas, a pesquisa é importante por trazer para discussão o estudo da gestão e fiscalização de contratos, uma vez que há carência doutrinaria para nortear as atividades dos profissionais designados a realizar estes trabalhos.

A pesquisa que fundamentou o artigo pode ser classificada quanto ao nível em descritiva e explicativa e quanto ao procedimento utilizado na coleta de dados em bibliográfica e documental, pois se utilizou de consulta a livros, a artigos técnicos, jurisprudências do Tribunal de Contas da União – TCU e da legislação que regula o assunto, além da leitura de artigos científicos disponibilizados na rede mundial de computadores.

2. DEFINIÇÕES

2.1. Contrato:

Segundo a lei 8.666/93, artigo 2º, parágrafo único: “… considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para formação de vínculos e a estipulação de obrigações recíprocas, sejam qual for à denominação utilizada.”.

O contrato administrativo segundo Meirelles[10], “é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração Pública”.

Para Gama[11], contrato é o ato jurídico em virtude do qual duas ou mais pessoas se obrigam, por consentimento reciproco, a dar, fazer, ou não fazer alguma coisa.

Segundo Mello, “os ditos contratos diferem entre si quanto a disciplina do vínculo. Significa dizer: enquanto os contratos de Direito Privado travados pela Administração regulam-se em seu conteúdo pelas normas desta província, ressalvados os aspectos supra-referidos, os ‘contratos administrativos’ sujeitam-se às regras e princípios hauridos no Direito Público, admitida, tão-só, a aplicação supletiva de normas privadas compatíveis com a índole pública do instituto.”[12]

Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam.

2.2. Compra:

Toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente (Lei 8.666/93, art. 6º, Inciso III).

De acordo com o Art. 14, é necessária a caracterização do objeto da compra, adotando sempre que possível, as vantagens do setor privado, o princípio da padronização e o sistema de registro de preços. (Art. 6º -III, 14 – 15 Lei 8.666/93 – Lei Complementar nº 101/2000 – Arts. 15 a 17 – Decreto nº 3.931/2001).

2.3. Serviços:

Toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais (Lei 8.666/93, art. 6º, Inciso II).

2.4. Obra:

Toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta (Lei 8.666/93, art. 6º, Inciso I).

2.5. Fiscalização:

É a atividade de controle e inspeção do objeto contratado (aquisição de bens, serviços e obras) pela Administração, com a finalidade de examinar ou verificar se sua execução obedece às especificações, ao projeto, aos prazos estabelecidos e demais obrigações previstas no contrato. Envolve, portanto, responsabilidade com o mérito técnico do que está sendo executado, observadas as condições convencionadas[13].

Refere-se às atividades da administração pública e de seus agentes visando a se fazer cumprir as obrigações legais da sociedade. A fiscalização consiste em examinar uma atividade para comprovar se cumpre com as normas em vigor.

A forma de fiscalizar os contratos deverá está prevista no art. 67, da Lei nº 8.666/93 e art. 6º do Dec. Nº 2.271/97.

Art. 67.  A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

3. ATRIBUIÇÕES E COMPETÊNCIAS DO GESTOR E FISCAL DO CONTRATO

3.1. Gestor do Contrato:

Não se deve confundir GESTÃO com GESTOR (FISCAL) de contrato. Conforme Castro[14], gestão significa gerir, tomar decisão conduzindo o processo com o objetivo de ter o melhor resultado, cumprindo as metas estabelecidas, utilizando ferramentas para alcançar a eficiência e eficácia, economicidade e bons resultados.

A gestão é o serviço geral de administração de todos os contratos; a fiscalização é pontual. Na gestão (Administração de Contratos), cuida-se, por exemplo, do reequilíbrio econômico-financeiro, de incidentes relativos a pagamentos, de questões ligadas à documentação, ao controle dos prazos de vencimento, de prorrogação, etc. É um serviço administrativo propriamente dito, que pode ser exercido por uma pessoa ou um setor. Já a fiscalização é exercida necessariamente por um representante da Administração, que pode ser chamado de Gestor, especialmente designado, como preceitua a lei, que cuidará pontualmente de cada contrato. A execução do contrato será acompanhada e fiscalizada por um representante da administração, designado por meio de portaria exarada pela unidade de administração e finanças. A Lei 8.666/93 atribui ao gestor autoridade para acompanhar sistematicamente o desenvolvimento do contrato, o que lhe possibilita corrigir, no âmbito da sua esfera de ação e no tempo certo, eventuais irregularidades ou distorções existentes.  Ela não faz referência expressa ao perfil do gestor do contrato. Todavia, em face da relevância do encargo, é importante que o servidor designado seja dotado de certas qualificações: Gozar de boa reputação ético-profissional; possuir conhecimentos específicos do objeto a ser fiscalizado; não estar, preferencialmente, respondendo a processo de sindicância; não possuir em seus registros funcionais punições em decorrência da prática de atos lesivos ao patrimônio público, em qualquer esfera do governo; não haver sido responsabilizado por irregularidades junto ao seu órgão de origem; a Administração Pública, capitulados no Título XI, Capítulo I, do Código Penal Brasileiro, na Lei nº 7.492/1986 e na Lei 8.429/1992; não haver sido condenado em processo criminal por crimes contra administração pública.  O gestor do contrato tem grande responsabilidade pelos seus resultados, devendo observar o cumprimento, pela contratada, das regras técnicas, científicas ou artísticas previstas no instrumento contratual[15].

3.2. Fiscal do Contrato

As funções exercidas pelo Gestor do Contrato e Fiscal do Contrato são muito parecidas e, os procedimentos, na prática, acabam se confundindo. No entanto, a Lei Licitatória, em seu art. 67, faz referência apenas à fiscalização, não disciplinando as funções exercidas pelo Gestor. Razão pela qual é necessária sua diferenciação[16].

O fiscal possui funções específicas para melhor desenvolver seu trabalho, inclusive ele “induz o contratado a executar de modo mais perfeito os deveres a ele impostos” [17]. Nas palavras do mesmo autor:

A regra deve ser aplicada estritamente nos casos em que a sequência da execução da prestação provoca o efeito de ocultar eventuais defeitos da atuação do particular. Esses defeitos não são irrelevantes e provocarão efeitos em momento posterior. No entanto, o simples exame visual ou a mera experimentação são insuficientes para detectá-los. Em tais hipóteses, a Administração deverá designar um representante para verificar o desenvolvimento da atividade do contratado. Isso se passa especialmente em obras de engenharia.

Haverá casos nos quais será dispensável aplicação tão estrita do texto legal. A regra será atendida quando a atividade de fiscalização puder realizar-se satisfatoriamente no momento da entrega da prestação. Em outros casos, a fiscalização é inviável e o dispositivo não tem qualquer aplicação[18].

Ao Fiscal de Contratos compete zelar pelo efetivo cumprimento das obrigações contratuais assumidas dos serviços prestados a Administração, bem como a qualidade dos produtos fornecidos. Dentre suas atribuições esta a de acompanhar, fiscalizar e atestar a execução dos serviços e obras contratadas; indicar as eventuais glosas das faturas; alem das conferencias do adequado cumprimento das exigências das garantias contratuais, compete ao fiscal informar a área responsável pelo controle de contratos o eventual descumprimento dos compromissos pactuados, que poderá ensejar a aplicação de penalidades[19].

Em regra, aprovar as medições (serviços e obras) e atestar as notas fiscais são atribuições do fiscal de contrato, já que ao mesmo compete, entre outras atividades, receber o objeto provisória e definitivamente, nos moldes dos arts. 73 e 74 da Lei nº 8.666/93.

O fiscal deverá possuir em suas mãos a cópia de todo o processo licitatório, principalmente do termo de referência e/ou projeto básico, a partir de onde poderá supervisionar e atestar toda a atividade exercida.

3.3. Nomeação do fiscal

Segundo disciplina o art. 67 da Lei 8.666/1993, “a execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo de informações pertinentes a essa atribuição”.

Acórdão nº 1.632/2009 – Plenário

(o poder-dever de fiscalização dos contratos)

“9. A propósito, vale registrar que a prerrogativa conferida à Administração de fiscalizar a implementação da avença deve ser interpretada também como uma obrigação. Por isso, fala-se em um poder-dever, porquanto, em deferência ao princípio do interesse público, não pode a Administração esperar o término do contrato para verificar se o objeto fora de fato concluído conforme o programado, uma vez que, no momento do seu recebimento, muitos vícios podem já se encontrar encobertos. (Voto do Min. Marcos Bemquerer).

4. A FISCALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO DO CONTRATO

Fiscalizar significa vigiar, examinar, censurar. É uma atividade de acompanhamento físico, feita em igual passo, simultaneamente, que deve, portanto, ser realizada no local em que o serviço for prestado ou onde o bem deverá ser entregue. É um procedimento que cuida e verifica pontual e individualmente a efetiva realização de cada contrato firmado, visando obter a garantia da qualidade dessa execução em prol do interesse público.

A Constituição Federal impõe aos agentes públicos a observação de condutas condizentes com os valores da Administração Pública. Isto significa que buscar a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a garantir que o contrato possua a maior rentabilidade social possível e a evitar desperdícios ao erário, é um comportamento obrigatório.

Marçal Justen[20] relata em sua obra que “a Administração tem o poder-dever de acompanhar atentamente a atuação do particular. O interesse público não se coaduna com uma atuação passiva da Administração. Se o particular não executar corretamente a prestação contratada, a Administração deverá atentar para isso de imediato. A atividade permanente de fiscalização permite à Administração detectar, de antemão, práticas irregulares ou defeituosas. Poderá verificar, antecipadamente, que o cronograma previsto não será cumprido. Enfim, a Administração poderá adotar com maior presteza as providências necessárias para resguardar o interesse público”.

4.1. As dificuldades na realização da tarefa de fiscalização de contrato e o desempenho eficiente

A tarefa de fiscalizar contratos é árdua e se soma às outras atividades, razão de o servidor, ao ser nomeado, ter o conhecimento de suas responsabilidades e de como deve, efetivamente, desempenhar a missão.

Uma fiscalização contratual não envolve apenas o aspecto da legalidade, isto é, se as ações estão de acordo com a lei e os regulamentos pertinentes. Envolve também as dimensões de eficiência, eficácia e efetividade, ou seja, implica verificar se estão sendo produzidos os resultados esperados, a um custo razoável, se as metas e objetivos estão sendo alcançados e se os usuários estão satisfeitos com os serviços que lhes são prestados.

Gasparini[21] destaca que, durante a vigência do contrato, cabe à Administração Pública acompanhar sua execução e velar para que o contratado observe ou realize tudo o que foi pactuado. Esse acompanhamento compreende as atribuições de orientar, de fiscalizar, de interditar, de intervir e de aplicar as penalidades contratuais.

É importante ressaltar que a falta de estrutura dos órgãos e entidades da Administração Pública, a falta de pessoal e com capacitação de conhecimentos específicos relacionados com a execução contratual, é um dos pontos mais críticos e vulneráveis às irregularidades no âmbito do serviço público.

Por isso, muitas vezes, qualquer agente, inclusive aqueles tecnicamente despreparados, são nomeados fiscais, enquanto que o correto seria nomear apenas aquele agente da Administração Pública que tenha conhecimentos técnicos para fiscalizar a execução do contrato.

Um dos erros mais graves por parte da fiscalização é não informar por escrito, as pequenas falhas ou insatisfações ocorridas durante a execução do contrato. É comum, durante a prestação dos serviços, ligar-se informalmente para a contratada, sem um protocolo, reclamando de algum serviço mal feito ou demorado. Essas reclamações sem prova de seu conteúdo não podem ser aceitas como geradoras de efeitos jurídicos, mas acumulam na aplicação das sanções.

Portanto é necessário de início que o fiscal tenha pleno conhecimento dos termos contratuais que irá fiscalizar, principalmente de suas cláusulas, assim como das condições constantes do edital e seus anexos, com vistas a ter condições para identificar todos os problemas, que, porventura, vierem surgir durante a execução das obrigações do contratante e contratado. Com o intuito de promover uma efetiva fiscalização também se faz necessária a devida capacitação técnica do agente.

A Administração não deve permanecer inerte e transferir ao servidor o ônus de se aprimorar tecnicamente. Ao contrário. Deve ter uma postura proativa e investir no aperfeiçoamento do servidor. Assim, é necessário que adote medidas que incentivem o servidor a se qualificar. Poderá, por exemplo, custear a participação em cursos de treinamento, seminários, etc.

O fiscal de contrato é independente e deve ter a responsabilidade de conduzir os trabalhos de acordo com os princípios da Administração Pública e, para tanto, deve ser capaz de tomar decisões equilibradas, harmônicas e válidas. As dúvidas surgidas durante a execução do contrato devem ser resolvidas com determinação e, quando não souber resolvê-las, deve, necessariamente, buscar ajuda. No entanto, as questões que extrapolem as suas competências devem ser encaminhadas à autoridade competente, para que possam ser resolvidas. Esse procedimento deve ser célere, evitando-se possíveis complicações na execução do contrato.

No desempenho das suas atribuições, o agente público designado fiscal de contratos administrativos não pode se manter isolado dos demais responsáveis e/ou setores da Administração. Deve requerer dos demais setores administrativos do órgão/entidade, sempre que julgar necessário, o saneamento de dúvidas e o fornecimento de informações atinentes ao bom desempenho da função fiscalizatória.

5. ESTÁGIOS DA DESPESA PÚBLICA

A despesa pública passa por três etapas: o empenho, a liquidação e o pagamento.

O empenho é definido pelo art. 58 da Lei n. 4.320/64 como “o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”. Com o empenho destaca-se parte do orçamento para a realização de determinada despesa, sendo vedado o empenho de despesas que exceda o limite dos créditos orçamentários, bem como a realização de despesas sem prévio empenho.[22]

O artigo 63 da Lei nº 4.320/64 trata da segunda fase da despesa pública, a liquidação, mostrando todos os passos até a liberação para o pagamento:

A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

  • 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I – a origem e o objeto do que se deve pagar;

II – a importância exata a pagar;

III – a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

  • 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:

I – o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II – a nota de empenho;

III – os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

O art. 64 que trata da última fase da despesa, o pagamento, assim define:

A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.  A ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade.

É na fase da liquidação da despesa que o fiscal de contrato se mostra em relevo, ao atestar as medições, ao não apontar ressalvas na prestação do serviço em seus registros, ou ao apontá-las e exigir glosas nos pagamentos. Com o atesto do fiscal de contratos, a despesa pode ser devidamente liquidada e o pagamento, que é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga, poderá ser realizado[23].

O atesto é uma atribuição de fundamental relevância praticada pelo fiscal de contratos administrativos, pois é por meio dele que se verifica o cumprimento da obrigação pelo contratante, liberando o pagamento pela Administração Pública do preço contratualmente acertado. Ao praticar tais atos, o fiscal do contrato estará declarando que o particular forneceu os bens ou prestou os serviços em conformidade com o instrumento contratual e que os valores cobrados estão em consonância com o ajuste firmado e com a proposta apresentada na licitação (ou na contratação direta). Ou seja, que esses valores são devidos. Mostrar ainda que a confirmação e a exatidão do recebimento devem ser atestadas no documento fiscal, por meio de carimbo em que conste o nome, a matrícula e a assinatura do agente público responsável pelo recebimento. Essa assinatura deverá ser seguida da disposição completa do nome do signatário e a indicação da respectiva função ou cargo, por meio de carimbo, do qual constará espaço destinado à data do atesto e à identificação da unidade à qual o servidor é vinculado.

Neste sentido, o TCU já se manifestou em inúmeras oportunidades sobre a importância do atesto para a regular liquidação da despesa pública, conforme os seguintes julgados:

9.3.1. efetue o pagamento de parcelas à contratada em estrita consonância com o quantitativo de serviços e etapas medidos e efetivamente executados na obra, conforme atestado pelo fiscal do contrato e de acordo com o novo cronograma físico-financeiro a ser estabelecido;

9.3.2. faça constar o parecer formal da Divisão de Engenharia como condição para o atesto de notas fiscais pelo fiscal do contrato, com vistas ao fornecimento dos elementos técnicos necessários à atestação e fiscalização dos serviços, conforme dispõe o art. 67 da Lei 8.666/93; [Acórdão 1.270/2005 – TCU – Plenário]

As normas de execução orçamentário-financeira condicionam o atesto à verificação da regular execução do objeto, pois, por meio deste, certifica-se a conformidade do objeto contratado com o objeto efetivamente executado. É, pois, o atesto, por excelência, o ato mais importante do processo de liquidação da despesa, que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e os documentos comprobatórios do respectivo crédito (artigo 63 da Lei 4.320/1964). Mediante o atesto, o Poder Público, por intermédio de servidor competente, busca garantir que o pagamento a ser efetuado é realmente o pagamento devido”. (Acórdão – TCU – 3.307/2007 – Segunda Câmara).

9.4.20. instrua seus fiscais de contrato quanto à forma de verificar e medir a execução de serviços e o recebimento de bens, observando os preceitos dos arts. 73 e 76 da Lei nº 8.666/93, alertando-os para a responsabilidade pessoal pelos “atestos” emitidos; [Acórdão 1.330/2008 – TCU – Plenário]

Não há nenhuma inovação na exigência do acompanhamento da execução contratual. Inicialmente previsto no art. 57 do Decreto-lei 2.300/1986, revogado pela Lei 8.666/1993, que manteve a exigência em seu art. 67, esse registro é condição essencial à liquidação da despesa, para verificação do direito do credor, conforme dispõe o art. 63, § 2º, III, da Lei 4.320/1964. A falta desse registro, desse acompanhamento pari passu, propicia efetiva possibilidade de lesão ao erário. [Acórdão 767/2009 – TCU – Plenário]

9.1.2. inclua nos processos de pagamento referentes à organização de eventos produtos que comprovem a realização dos mesmos, tais como listas de presença e materiais produzidos, planejamento mais detalhado das despesas envolvidas especificando a quantidade a ser utilizada de cada item, melhor segregação das funções de quem solicita e quem atesta os serviços, e maior nível de tempestividade nos atestos dos serviços, visando à melhoria da fiscalização da prestação dos serviços e a apuração da importância exata a pagar, como estabelecem, respectivamente, o art. 67 da Lei nº 8.666/93 e os arts. 62, caput, e 63, §§ 1º e 2º, da Lei nº 4.320/64; [Acórdão 472/2011 – TCU – Plenário]

CONCLUSÃO

A fiscalização é o mecanismo conferido à Administração Pública para garantir a perfeita execução do contrato administrativo. Trata-se de instrumento essencial de controle da execução da despesa pública, no qual o fiscal exerce papel de destaque e peça indispensável para uma eficiente execução contratual.

A falta de pessoal, combinado com a falta de capacitação em conhecimentos específicos relacionados com a execução contratual, além da falta de comprometimento com os gastos do erário, são problemas crítico que se depara o Poder Público. Por isso, muitas vezes, qualquer agente, inclusive aqueles tecnicamente despreparados, são nomeados fiscais, enquanto que o correto seria nomear apenas aquele agente da Administração Pública que tenha conhecimentos técnicos para fiscalizar a execução do contrato.

A legislação não faz referencia expressa ao perfil do fiscal de contrato. Contudo, em face da relevância do encargo, é aconselhável que o servidor designado para tal tarefa seja dotado ou venha a adquirir algumas qualificações, tais como: Gozar de boa reputação ético-profissional; ser zeloso e proativo; possuir conhecimentos específicos do objeto a ser fiscalizado; não estar, preferencialmente, respondendo a processo de sindicância; não possuir em seus registros funcionais punições em decorrência da prática de atos lesivos ao patrimônio público, em qualquer esfera do governo; não haver sido responsabilizado por irregularidades junto ao seu órgão de origem, não haver sido condenado em processo criminal por crimes contra administração pública. Compete ao fiscal informar a área responsável pelo controle de contratos o eventual descumprimento dos compromissos pactuados, que poderá ensejar a aplicação de penalidades.

No exercício de suas atribuições, o fiscal deve ser capaz de se expressar bem por escrito, uma vez que o mesmo deve registrar formalmente e periodicamente as falhas ou insatisfações durante a execução do contrato.  Um dos erros graves por parte da fiscalização é não tratar por escrito estes assuntos. De fato, é comum durante a prestação dos serviços, o fiscal ligar e tratar os problemas informalmente com a contratada, sem nenhum protocolo, reclamando de algum serviço mal feito ou demorado.

Do mesmo modo, o fiscal deve ser capaz de interpretar o contrato e demais documentos relacionados, pois na tarefa de acompanhamento e fiscalização de contratos, ao atestar a execução da despesa, o fiscal deverá fazê-lo alicerçado em documentos hábeis. Portanto, antes de apor o “atesto”, deve realizar uma análise rigorosa na documentação apresentada pela contratada e confirmar se, de fato, o bem foi efetivamente entregue ou o serviço foi efetivamente prestado, caso verifique que o objeto faturado pela contratada não tenha sido executado na sua totalidade ou parcialmente, ou tenha sido executado em desacordo com as especificações do contrato, deve atestar a parte efetivamente executada, sugerindo a glosa dos valores correspondentes à parte não executada.

O servidor público, designado como fiscal de contratos, que estiver devidamente capacitado para tal oficio, garantirá à Administração Publica uma gestão contratual eficiente e competente, assegurando o recebimento ou a execução do serviço de acordo com as normas licitadas.

Portanto, é de suma importância que Administração Pública se conscientize da seriedade da nomeação do fiscal de contratos, buscando agentes capazes e interessados no bom desempenho de suas funções, promovendo sua qualificação, de modo que o Fiscal realize com competência e dedicação às funções para as quais foi designado.

REFERÊNCIAS

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JUSTEN FILHO, Marçal.  Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. Ed. Aide, Rio de Janeiro, 1995.

LIMA, Fábio Caetano Freitas de.  Análise jurídica a respeito da importância do fiscal do contrato administrativo na realização da despesa pública. Disponível em:<https://jus.com.br/artigos/54078/analise-juridica-a-respeito-da-importancia-do-fiscal-do-contrato-administrativo-na-realizacao-da-despesa-publica/1. Acesso em 27 de agosto de 2017.

MANUAL do Gestor/Fiscal de Contratos. Mato Grosso do Sul: Universidade Federal da Grande Dourados, 2  . Disponível em: < http://files.ufgd.edu.br/arquivos/arquivos/78/PROAP/Manual%20Gestor%20de%20contratos%20%20IS.%20026%20%28Completo%29%20%281%29.pdf>. Acesso em 12 de setembro de 2017.

MANUAL de Gestão e Fiscalização de Contratos. Pará: Secretaria de Estado de Administração e Auditoria Geral do Estado. Disponível em: < http://sead.pa.gov.br/sites/default/files/manual-de-gestao_0.pdf>. Acesso em 14 de setembro de 2017.

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 38ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012.

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MELLO, Celso Antonio Bandeira de.  Curso de Direito Administrativo. 28ª ed. São Paulo: Malheiros Editores. 2010.

MELLO, Celso Antonio Bandeira de.  Acórdão nº 1.632/2009. Plenário. Relator: Marcos Bemquerer Costa. Disponível em:<https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/ Jurisprudencia.faces?anoAcordao=2009&colegiado=PLENARIO&numeroAcordao=1632&>. Acesso em 25 de agosto de 2017.

VERGARA, Sylvia Constant.  Projetos de pesquisa em administração. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2003

[1] Especialista em Finanças Corporativas pela Universidade Gama Filho e graduada em Ciências Econômicas pela Universidade Nilton Lins. Atua como servidora pública da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de Economista.

[2] Graduada em ciências Econômica pela UA -Universidade Federal do Amazonas -pós graduação  em Análise de Planejamento Governamental,  pela Fundação Getúlio Cargas e em Análise Econômica (privada e Social )de projeto, Ministrado pela Sudão /PNUD . Analista Técnico Administrativna Suframa , atualmente Coordenadora de Contratos e Execução Financeira, substituta,  exercendo a titularidade desde dezembro de 2016.

[3] Graduado em Administração de Empresas, ênfase em Comércio Exterior pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas-CIESA. Especialista em Gestão de Negócios e Finanças pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas-CIESA. Analista Técnico-Administrativo – ATA da Suframa, onde exerce atividade de controle e execução financeira de contratos.

[4] Graduado em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do Amazonas. Especialista em Controladoria pela  UNIASSELVI. Sou Servidor Público da SUFRAMA onde atuo no setor de Contabilidade, exercendo atividade de Conformidade de Registro de Gestão.

[5] Bacharel em administração de empresas com ênfase em análise de sistemas pela UniNorte, especialista em administração hospitalar e gestão de sistemas de saúde pela FGV. Administrador na Suframa, lotado no gabinete da superintendência, realizando análise e emissão de parecer quanto aos recursos pertinentes a obrigação de investimento em p&d por parte das empresas.

[6] Graduado em economia pela Universidade Federal do Amazonas  (UFAM), mestre em Desenvolvimento Regional pela Universidade Federal do Amazonas  (UFAM). Ecomista da Suframa onde exerce atividade de repactuação, reajuste e reequilíbrio ecomoico e financeiro dos contratos administrativos.

[7] Graduada em engenharia civil pela universidade federal da Paraíba – UFpB. Pós-graduada em Geotecnologias aplicadas a Amazônia.Servidora pública na Suframa no cargo de analista. Técnica administrativa. Realiza análises de apresentação e comprovação  da obrigação de P&D das empresas em contrapartida da dispensa de PPB.

[8] Graduada em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do Pará. Especialista em Planejamento e Orçamento Público pela AVM Faculdade Integrada a Universidade Cândido Mendes. Contadora da Suframa, onde exerce atividade de Coordenadora de Contabilidade e Custos, substituta.

[9] Especialista em Gestão da Produção pelo Centro Integrado de Ensino Superior do Amazonas – CIESA. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, no cargo de contador.

[10] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 38ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012.

[11] GAMA, Affonso Dionysio.  Teoria e pratica dos contratos por instrumento particular no direito brasileiro. 16.ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1980.

[12] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 28ª ed. São Paulo: Malheiros Editores. 2010. p 621.

[13] Manual do Gestor/Fiscal de contratos. Universidade Federal da Grande Dourados. Dourados-MS.

[14] CASTRO, Ana Carolina de; CASTRO, Cláudia Osório de.  Gestão pública contemporânea. Curitiba: InterSaberes, 2014. (Série Gestão Pública)

[15] Manual do Gestor/Fiscal dos Contratos. Prefeitura do Município Bertioga-SP

[16] Lei 8.666/93, art. 67 da Lei de Licitações.

[17] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários a Lei de Licitações e contratos administrativos. 12. ed. São Paulo: Dialética, 2008.p 748

[18] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários a Lei de Licitações e contratos administrativos. 12. ed. São Paulo: Dialética, 2008.p 748

[19] Manual de Gestão e fiscalização de Contratos. Secretaria de Estado de Administração do Estado do Pará.

[20] FILHO, Marçal Justen. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª ed. São Paulo: Dialética. 2004. p 501.

[21] GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 13. Ed. Ver. e atual – São Paulo: Saraiva, 2008, p. 724.

[22] Lei 4.320/1964, arts. 59 e 60

[23] Lei 4.320/1964, art.64

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