SILVA, Antônio Raimundo Amorim da [1]
SILVA, Antônio Raimundo Amorim da. Os Sujeitos da Improbidade Administrativa. Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento. Ano 03, Ed. 04, Vol. 04, pp. 32-40, Abril de 2018. ISSN:2448-0959
RESUMO
O objetivo desse artigo é analisar o tema da improbidade administrativa, tendo em vista a legislação vigente, no que concerne aos sujeitos que colaboram para a consecução dos atos que ferem os princípios fundamentais previstos na Constituição Federal, no âmbito da Administração Pública, levando em conta os elementos constitutivos do ato e as suas consequências. Esses sujeitos, citados pela Lei 8.429/92 e pela doutrina, principalmente os ativos, são responsáveis pela proliferação dos casos de corrupção em todas as esferas e em todos os poderes constituídos.
Palavras-Chave: Improbidade Administrativa, Sujeito Passivo, Sujeito Ativo, Administração Pública, Agente Público.
1. Introdução
A Administração Pública não pauta os seus atos somente sob a égide do princípio da legalidade. A legalidade formal, restrita, necessita da observância de princípios éticos, de lealdade, de boa-fé e de regras que possibilitem à Administração um controle probo e a disciplina interna.
Quando se fala em improbidade, o princípio mais lembrado é o da moralidade, citado no artigo 37 da Magna Carta, juntamente com outros princípios fundamentais da Administração, a saber: legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.
Para di Pietro (2017), o princípio da moralidade foi inserido na Constituição Federal de 1988, com o objetivo de combater os casos de crimes de responsabilidade dos agentes públicos e os de enriquecimento ilícitos dos servidores no exercício do cargo ou função.
Com a inserção desse princípio na CF/88, toda a Administração Pública foi abrangida, fazendo com que o controle da improbidade ganhasse uma preocupação maior, afetando todas as categorias de servidores públicos, agentes e terceiros em cumplicidade com os mesmos.
2. Improbidade Administrativa
O advento da Lei nº 8.429/92 foi necessário para o detalhamento do que consta no artigo nº 37, da CF/88, principalmente quanto ao princípio da moralidade, até então não citado na ordem jurídica com tanta ênfase.
Apesar de estarem relacionados intimamente, os termos moralidade e probidade divergem quanto à abrangência da atuação. Todo ato de improbidade atenta contra o princípio da moralidade pública. Portanto a probidade está inserida no conceito de moralidade.
Na definição de Lordelo (2017), “improbidade é o termo técnico para tratar da corrupção que se perfaz com a prática de ilegalidade (violação da ordem jurídica) e o desvirtuamento da função pública”.
O gestor que age com probidade possui retidão de conduta, atendendo às exigências de honestidade, lealdade, boa-fé e cumprindo/respeitando os princípios éticos. As ideias vinculadas à probidade são: honestidade, retidão, lealdade, boa fé, princípios éticos e morais etc.
A improbidade administrativa é, portanto, a corrupção administrativa, o ato contrário à honestidade, à boa-fé, à honradez, à correção de atitude. É o inverso da probidade, consumando-se quando houver violação a qualquer um dos parâmetros citados acima. (Lordelo, 2017)
Apesar de não haver previsão expressa na CF/88, a doutrina entende que somente a União pode legislar sobre improbidade administrativa, pois as sanções previstas para o ato de improbidade são de competência da União.
Essa competência para legislar sobre improbidade administrativa se estende à definição dos sujeitos passivo e ativo, à tipologia da improbidade, às sanções e à prescrição (Lordelo, 2017).
3. Elementos Constitutivos do Ato de Improbidade Administrativa
Na definição de di Pietro (2017), o ato de improbidade administrativa, para acarretar a aplicação das medidas sancionatórias previstas no artigo 37, § 4o, da Constituição, exige a presença de determinados elementos:
a) sujeito passivo: uma das entidades mencionadas no artigo 1º da Lei nº 8.429;
b) sujeito ativo: o agente público ou terceiro que induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (arts. 1º e 3º);
c) ocorrência do ato danoso descrito na lei, causador de enriquecimento ilícito para o sujeito ativo, prejuízo para o erário, atentado contra os princípios da Administração Pública ou concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário; o enquadramento do ato pode dar-se isoladamente, em uma das quatro hipóteses, ou, cumulativamente, em duas, três ou quatro;
d) elemento subjetivo: dolo ou culpa.
3.1 Sujeito Passivo e Sujeito Ativo
3.1.1 Sujeito Passivo
O artigo 1º da Lei nº 8.429/92 indica as entidades que podem ser atingidas por atos de improbidade administrativa, abrangendo “a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual”.
O parágrafo único do mesmo dispositivo completa a norma, estabelecendo que “estão também sujeitos às penalidades desta Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos”.
Ou seja, o sujeito passivo abrange as pessoas jurídicas públicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); os órgãos dos três Poderes do Estado; a administração direta e a indireta (esta última compreendendo as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista); as empresas que, mesmo não integrando a administração indireta e não tendo a qualidade de sociedade de economia mista ou empresa pública, pertencem ao Poder Público, porque a ele foram incorporadas; e também as empresas para cuja criação o erário público concorreu com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual. É evidente que, neste último caso, trata-se de empresas que estão sob controle direto ou indireto do Poder Público, pois, de outro modo, não teria sentido o Estado contribuir com parcela tão significativa para a formação do patrimônio da entidade e deixar seu controle em mãos do particular, em um ato de liberalidade inadmissível quando se trata de dinheiro público. Neste último caso, a natureza jurídica da entidade não é tão relevante para fins de proteção da lei como o fato de ela administrar parcela de patrimônio público (di Pietro, 2017).
3.1.1.1 Sujeitos Passivos Principais e Secundários
Para Carvalho Filho (2014), “nem sempre o sujeito passivo se qualifica como pessoa eminentemente administrativa”.
Os sujeitos passivos principais citados pelo artigo 1º da Lei nº 8.429/92, são divididos em três grupos: administração direta, administração indireta e cuja criação ou custeio o erário haja contribuído com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita atual.
As pessoas de cooperação governamental (serviços sociais autônomos) são destinatárias de contribuições parafiscais instituídas por lei.
No parágrafo único do artigo 1º, a lei aponta os sujeitos passivos secundários em dois grupos: entidades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público e entidades para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual.
Segundo Lordelo (2017), também são sujeitos passivos do ato de improbidade, observado o contexto do ato:
a) Sindicato – o sindicato, apesar do caráter privado, pode ser sujeito passivo de ato de improbidade porque o sindicato recebe contribuição sindical.
b) Conselhos de classe ou autarquia profissional – podem sofrer ato de improbidade porque são autarquias profissionais (estão abrangidos pelo caput). Apesar de a OAB ser considerada uma pessoa jurídica sui generis pelo STF, permanece com todos os benefícios das autarquias, de modo que também poderá ser sujeito passivo de ato de improbidade.
c) Partido político – também pode sofrer ato de improbidade, pois recebe repasse de dinheiro público por meio do fundo partidário (deve realizar prestação de contas).
d) Pessoas de cooperação governamental (serviço social autônomo) – normalmente, enquadram-se no caput, pois quase a totalidade de seu custeio decorre do Estado.
e) Organizações não governamentais de entidades do 3º setor (OS, OSCIP, entidade de apoio) – são entes de cooperação e podem sofrer atos de improbidade administrativa, estando sujeitas ao caput ou ao parágrafo único do art. 1º, conforme a extensão das vantagens. Vale ressaltar que as entidades do terceiro setor apenas serão consideradas vitimas de atos de improbidade se efetivamente receberem benefícios do Estado no âmbito de determinada parceria. (Neves, 2014)
f) Os templos religiosos podem ser sujeitos passivos do ato de improbidade (podem ser sujeitos ativos como terceiros beneficiários). (Lordelo, 2017)
3.1.2 Sujeito Ativo
Os artigos 1º e 3º da Lei nº 8.429/92 qualificam como sujeitos ativos do ato de improbidade, o agente público e o terceiro que, “mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade administrativa ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta”.
No artigo 2º, o legislador teve o cuidado de definir o agente público como sendo “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior”.
Ou seja, aquele que pratica o ato, concorre para a sua prática ou dele extrai vantagens indevidas. É o autor ímprobo da conduta. Em alguns casos, não pratica o ato em si, mas oferece sua colaboração, ciente da desonestidade do comportamento. Em outros, obtém benefícios do ato de improbidade, muito embora sabedor de sua origem escusa. (Carvalho Filho, 2014)
3.1.2.1 Agentes Públicos e Terceiros
Os agentes públicos podem ser divididos em três subgrupos: agentes políticos, agentes colaboradores e servidores públicos em geral.
Sujeitam-se, portanto, à Lei de Improbidade os Chefes do Executivo, Ministros e Secretários; os integrantes das Casas legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os magistrados e membros do Ministério Público; e os servidores públicos de qualquer regime (estatutário, trabalhista e especial). (Carvalho Filho, 2014)
Em relação ao terceiro, é importante frisar que ele somente será enquadrado na Lei de Improbidade Administrativa se estiver de algum modo vinculado ao agente. Significa dizer que o terceiro jamais poderá figurar sozinho na prática do ato de improbidade.
O terceiro, quando beneficiário direto ou indireto do ato de improbidade, só pode ser responsabilizado por ação dolosa, ou seja, quando tiver ciência da origem ilícita da vantagem. Comportamento culposo não se compatibiliza com a percepção de vantagem indevida; muito menos a conduta sem culpa alguma.
3.2 Ocorrência de Ato Danoso
Quando se fala em ocorrência do ato administrativo, deve se considerar não apenas os atos administrativos, mas também, as omissões e as condutas dos agentes públicos ou terceiros.
Segundo di Pietro (2017), esse ato tem que ser praticado no exercício de função pública, considerada a expressão em seu sentido mais amplo, de modo que abranja as três funções do Estado; mesmo quando praticado por terceiro, que não se enquadre no conceito de agente público, o ato tem que ter algum reflexo sobre uma função pública exercida por agente público.
A Lei nº 8.429/92 elenca de forma exemplificativa os atos que podem ser considerados como atentadores da probidade administrativa em seus artigos 9º, 10, 10-A e 11.
3.3 Elemento Subjetivo: Dolo ou Culpa
Para que o ato seja enquadrado como de improbidade, é necessário que seja verificada a presença do dolo ou culpa por parte do sujeito ativo. O ato ilegal precisa estar acompanhado do mínimo de má-fé que revele a presença de um comportamento desonesto por parte do agente.
Dos três artigos que definem os atos de improbidade administrativa, apenas o artigo 10 prevê a ação ou omissão, dolosa ou culposa. Os demais artigos exigem a existência do dolo (di Pietro, 2017).
Conclusão
É perceptível que os atos de improbidade na Administração Pública só serão debelados a partir do momento em que os valores éticos e morais passarem a ser mais valorizados no seio da sociedade e que as pessoas comecem a se empenhar mais no respeito à coisa pública.
A filosofia de atuação dos gestores brasileiros se espelha muito na improvisação e menos no planejamento e no controle de suas ações, fazendo com que os resultados sejam sempre aquém do esperado, gerando prejuízos ao erário.
Criar leis para detalhar e punir os responsáveis por atos de improbidade não é o suficiente. É importante também a educação da sociedade para que os valores e os princípios que regem a gestão pública sejam respeitados.
REFERÊNCIAS
NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de improbidade administrativa / Daniel Amorim Assumpção Neves, Rafael Carvalho Rezende Oliveira. – 2.a ed. rev., atual e ampl. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2014.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. rev., ampl. e atual. até 31-12-2013 – São Paulo : Atlas, 2014.
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 30.ed. Rev., atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2017.
LORDELO, João Paulo. Manual Prático de Improbidade Administrativa. 4ª ed. rev. 2017.Disponível:<https://docs.wixstatic.com/ugd/256fe5_296e5c71a9694407b565262fa605ee3f.pdf>
[1] Pós-graduado em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes e graduado em Tecnologia de Recursos Humanos pelo Centro Universitário CLARETIANO. Atua como servidor público da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), no cargo de Analista Técnico Administrativo.
